第1篇：行政管理与社区群众自治的衔接互动
党的十七大报告指出：实现政府社区行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。研究政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题，必须立足于当代中国基层民主发展的具体实践，运用科学的分析方法，把握其特点规律。“当前在城市社区治理的研究中，更多的只看到理论的逻辑而不见生活的逻辑，尚未真正地从城市社区的生活逻辑中理解纠纷解决机制，而且缺乏历史的维度。因此，以社区日常治理为平台，深入考察社区纠纷调解的实然状态及其决定性因素。对不同文化生态社区的个案进行比较，并关注历史的维度。应该成为该项研究的新路径。”本文亦认同这样的研究方法，在吸收前人社区研究经验成果的基础上，按照由面到点、由表及里、由浅入深、由普遍到具体的顺序，介绍了J省N市G区社区发展的概况，具体以福建路社区(文中简称“福区”)为个案研究对象，阐述了社区体制改革情况，最后专门选取了福区内部“车棚事件”做具体分析，层层递进，步步深入，抽丝剥茧，解析我国政府行政管理与社区群众自治衔接互动的基本要件。
一、选择福区为个案的理由与方法
改革开放以来，我国城市社区蓬勃发展，尤其是城市社区群众自治成绩显著，逐渐形成具有代表性的三种社区发展模式，即上海模式、沈阳模式和江汉模式。N市作为全国最早进行社区建设改革探索的城市之一，社区整体建设水平居于前列，并探索出了独具自身特色的建设治理模式。而N市G区的社区建设在全省全国都具有先进性，党和国家领导人先后多次视察该市基层社区，并高度赞扬了“三个把”的经验，即：把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把和谐构建在社区。G区还率先提出了“税源经济是全区事业的生命线，社区建设是城区工作永恒的主题”，明确把社区建设作为新时期城区工作的突破口和立足点。作为G区管辖的一个社区，自2000年成立以来，福区内部各种组织之间关系一直比较协调，功能运作比较正常，居民参与社区建设的热情和实际能力较高，是典型的城市基层社区。尤其具有特色的是，2007年以来，G区开始了以建立“一支一居一站”为目标的社区体制改革，福区作为试点社区，走在了这一轮改革的前列，福区建设发展中政府行政管理与基层群众自治的衔接互动状况具有一定的典型性。因此，本文通过实地调研、访问座谈和文献研究等方法，分析福区日常事务中的典型事件，探讨福区创新发展的内在运行机理，试图寻找政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动之方略，探索推动社会和谐发展的可能路径。
二、福区个案的发展改革情况简介
福建路社区成立于2000年3月29日，隶属于N市G区挹江门街道，占地面积约0.235平方公里，拥有户籍居民1858户，约5140余人，流动人口1800人。福建路社区内有南京工业大学附属中学八中校区、南京医科大学二附院东院、挹江门街道办事处等单位和政府组织。2007年10月，N市G区委、区政府办公室联合转发区民政局关于《G区社区体制改革方案》(鼓委办发[2007]38号)，明确提出以创建文明和谐社区为目标，以居民自治为主线，深化社区体制改革，推进党领导下的社区居民自治，解决社区居委会行政化问题，建设“居民自治、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”的文明和谐社区。
三、个案研究的具体深入：车棚事件解析
2008年春，福区内4号、5号小区改造，原有自行车棚被拆除，居民住处因缺少车棚而导致车辆多有被盗。2008年3月16日上午8点30分，两处居民代表20人到社区办公室要求街道为他们建车棚，说：如果此事不解决，他们将会集体上访到区政府或市政府。社区党总支于2008年3月16日下午3点召开紧急会议，随后召开社区党员议事会商量对策，3月18日下午召开16名党员组成的社区党员议事会，决定将事情公示，并请居委会主任牵头召开社区议事园会议协商对策。3月19日下午4点，社区居民代表20余人、社区党总支书记、居委会主任、服务站站长和街道城管科科长参与车棚事件的对策评估，形成初步解决设想。社区党总支、社区居委会和服务站站长联合将协商结果及方案上报街道。2008年3月22日下午社区公共服务站高站长陪同街道分管领导陈副主任、城管科刘科长、谭副科长现场办公，具体研究实施步骤。在区建设局和街道办事处的支持下，车棚于2008年8月17日建好。分析整个车棚事件，我们可以清晰地看到这样一条逻辑主线：(1)居民自身利益受到威胁。居民居住小区内没有车棚，导致居民自行车屡次被盗，表明社区公共资源供给不足，本应由政府规划提供的公共资源没有保障到位。(2)居民表达自身的利益诉求。社区居民意识到自身的权益受损后，通过集体参与的方式来向社区表达自身诉求，并“扬言上访”，使得社区稳定与秩序的公益潜在受损。(3)社区组织力量介入。在接到社区居民的利益诉求后，社区党总支、居委会和社区公共服务站共同采取了应对措施，使社区承受的压力得到缓解。(4)社区调节力量遭遇困境。由于车棚的搭建涉及到城市整体规划和政府财政投入等问题，已经超出了社区组织内部处理的范畴，必须引入政府的行政力量，呼唤社区治理的多中心与政府的主导扶持。
四、个案研究的理论提升：衔接互动的基本要素
社区车棚的搭建事关群众利益，也关乎社区的发展稳定大局，是社区建设中具有典型意义的事件，事件的妥善解决揭示了政府行政管理与群众自治衔接互动的基本要素。
(一)二者衔接互动的核心——维护和拓展各自利益。
利益诉求是人们一切公共活动的根本动因，社区群众对自身权益的争取和维护，从而不断推动社区民主政治的发展，促进社区的全面建设与和谐稳定。在社会主义社会，人民群众和政府的利益在本质上一致，政府的宗旨也在于为人民服务。但是全局和局部、长远和眼前的利益有时会产生冲突和摩擦。从群众自身利益角度看，他们逐渐失去对政治运动和虚假形式的兴趣，有时为了自身的局部利益可能会不顾及全局和长远发展；从政府自身的利益来看，由于“威权主义的行政体制习惯于自上而下地建立垂直权力网络，计划经济留下了一个运用巨大权力的庞大官僚组织，他们的切身利益在于使无所不在的干预延续下去”。比如维持辖区稳定，建设一些短期见效的政绩工程，为执政官员赢取良好口碑，获得辖区群众的支持拥护和爱戴等等，这些都是政府组织及其内部人员的利益。
在某些问题上，人民群众利益和政府利益会形成一定的矛盾和冲突，人民群众和政府的权力博弈也由此产生。在社区治域，参与博弈的权力主体相当广泛，包括政府，各社会团体，有组织和无组织的群体，甚至于政治体系中的个体。政府自身是一种建立和维持秩序的超级权力，它拥有的权力来源于人民一致同意的让渡，它以国家的强制力量为后盾，作用的对象主要是整个社会的公共事务；社区的自治权力来源于社区全体居民的一致认同以及一定的社区公共价值和感情倾向，它以利益相关者之间的同意、乡规民约等为基础，不具有强制性。政府权力与社区群众自治权力的关系存在着两重属性。因此，二者有效衔接和良性互动围绕的核心是利益问题，政府与社区群众根本利益一致但具体利益存在差别，作为为人民服务的民主政府，必须以平等协商的姿态，在一定的平台机制上与人民群众展开交流互动，与基层自治组织展开衔接，实现政府行政管理权力与人民群众自治权力关系的和谐顺畅，消除政府管理服务的盲点，更好地维护人民群众根本利益。
(二)二者衔接互动的载体——社区内部组织。
政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动，需要一定的承接载体和实践平台，主要包括政府组织、社区内部组织及其构建的平台和机制。参与社区内部治理的主体主要有区街政府组织、社区居委会、社区公共服务站和其他社会组织等等。
政府在社区内部多元权力互动格局中具有统领和决定作用。在社区治域，并不排斥政府权力，相反要以政府权力的存在为依托。政府行政管理与社区群众自治能否实现有效衔接和良性互动，其关键点也在于政府是否能够正确运用手中权力，能否做到合理适当放权，放手促进社区自治自我发展。政府在衔接互动中的关键作用主要体现在以下几个方面：一是规划指导。政府通过在中长期的城市发展规划中列入社区建设项目，明确社区建设的目标。二是管理和服务。主要是按照国家法律的规定，对社区的自治组织、各种公益组织进行分类管理指导。三是组织协调功能。政府主要是协调其所辖区域内的各个社区、管理社区的各个具体政府职能部门之间的关系。四是监督和督促。城市基层政府作为社区工作直接指导部门，有责任对社区组织的运行秩序和工作人员的工作情况进行督导，并适时组织各类教育集训，提高社区工作人员的综合素质。
居委会是社区系统内部建设的核心，是分析社区系统内部治理结构的“钥匙”。居委会充分发挥法律赋予的自治组织作用，采用民主管理、民主决策等方式，充分尊重人民群众和他们的合理要求，使社区事务朝“自我管理”的方向发展。社区公共服务站是政府在社区的下设代表机构，专职处理政府行政指令下的社区日常行政事务，同时对社区居民反映的涉及到政府作为的问题进行解决。
(三)二者衔接互动的基础——社区居民有序公共参与的扩大。
社区居民的公共参与是指居民个体或者以一定组织的形式参与社区公共事务决策与管理过程的行为，它以一定的利益诉求作为驱使动机，以适当的组织行为作为其实现形式，以影响或者改变公共资源的分配为最终目标。
在福区车棚事件之中，社区居民能够采用有组织的集体力量来理性表达自身诉求，因为有组织的参与效率总是高于单个人的参与效率。社区车棚的搭建属于社区公共生活，属于社区居民的经济利益和社会利益范畴，同时也是社区公共资源的供给和分配问题。它涉及到政府在社区的规划、社区的综合治理和社区居民整体利益维护等方面上的作为问题，超出了社区居民的私人空间。社区居民正是理性的意识到这一问题，才把自身的利益诉求向社区组织传达，并“扬言”上访。
在整个参与过程中，社区居民能够理性的采用合法平和的方式进行，并且充分意识到社区组织的巨大作用，按照正常程序来参与表达，在体制内采用遵守程序的方式表达诉求，说明社区居民政治参与的法治意识、参与技能都有了很大提高。总而言之，公民利益诉求与政治参与的成熟理性，为这一事件的妥善解决与社区公益的增进打下了良好的基础，社区居民有序合法的公共参与强化了政府行政管理与群众自治衔接互动的基础。
(四)二者衔接互动的保障——党在社区领导的加强和完善。
社区党组织是社区组织的领导核心，它在街道党组织的领导下开展工作。在政府行政管理与群众自治的衔接互动发展中，社区党总支的作用主要体现在：一是坚强有力的政治领导保障。在城市基层社区，居民对党的权威和能力有着强烈的认同。而在社区现行体制下，社区党组织领导社区居委会和社区公共服务站工作，它通过对党的路线方针政策的宣传教育，确保居民自治的政治方向正确。二是严密有效的组织动员保障。社区党组织对社区居民党员进行教育，并利用健全的组织体系和完善的组织生活，把社区党员有效地加以整合动员，发挥党员在各种事务中的先锋模范作用，提高了社区居民的参与意识和能力，增强其与政府沟通合作的愿望和技巧。三是广泛深入的沟通协调保障。党总支领导社区居委会和社区公共服务站工作，对社区内其它社会组织有引导作用，对社区整体事务进行指导，同时协调社区居委会和其它组织的关系，进一步形成社区自治发展的合力。
第2篇：以社区自治为目标创新社区治理模式
一、社区自治组织的定位及其功能
社区是城市社会的细胞，是城市管理的基础，是党和政府加强基层政权建设的基础，也是城市政府行政管理和社会自我管理的衔接点和结合部。依据居委会组织法，居委会的职能可以概括为民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助和民意表达六大方面。社区居委会所具有的这六大职能是社区功能的集中体现，其基本内涵包括五“民”：
一是“民治”。社区具有民主自治的地位，是社会自我管理的最基本单元。这就需要进一步完善社区自治制度，健全居民代表大会制度，确立社区居委会的法人地位，建立与社区体制相适应的社区自治财务制度，设立独立的银行帐户，逐步建立和完善社区居委会对小区物业组织的监督制约制度，有效地维护居民利益。
二是“民权”。社区具有民主自治的权力，社区居民有权管理本社区公共事务。这就需要进一步划分政府与社区的职责，剥离社区承担的行政管理工作，实现社区权力的回归。主要包括以下十项权利：民主选举权、社务决策权、社区管理权、财务自主权、依法协管权、拒绝摊派权、监督权、协调权、知情权和质询权。
三是“民主”。社区应有相应的民主自治组织，有能够把“民治”、“民权”落到实处的具体程序、形式和机制。这就需要进一步建立社区自治的运作机制，按照坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的要求，制定《社区自治章程》，规范社区选举办法，严格选举程序，扩大对社区居民代表、居委会成员、党委委员进行海推直选的试点范围，对包括下沉到社区的职能部门、街道的社区工作者实行民选、民聘、民用。
四是“民意”。社区应有人民群众与党和政府进行有效沟通的渠道，对政府部门的工作进行有效监督。这就需要建立居民代表会议评议考核街道和政府管理部门的工作制度，社区根据群众的反映和要求，对各部门的工作提出意见和建议并进行监督，考核评议的结果要作为上级政府和主管部门考评工作人员以及干部任免、奖惩的重要依据；建立人大代表、政协委员、知名人士参与社区事务的机制，在做出决策之前召开各种形式的听证会、座谈会、征求意见会。
五是“民生”。社区有整合全社区资源的功能，为居民提供政务服务、公共服务、便民服务和特困群体服务。运用民主自治机制，促进驻区单位的内部设施向社会和居民开放；加强服务设施建设，建立健全多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络；开展多层次、多形式、多内容的社区教育培训活动，提升社区成员的整体素质和社区文明程度；加大社区投入，建立社区工作者队伍，搞好社区治安、社区服务、社区卫生、社区环境、社区文化建设，使广大居民享受到更多、更好的服务。
社区功能的实现需要一个科学的社区治理结构。朝阳区围绕社区建设体制和机制创新，以城市管理行政执法进社区为重点，以强化社区自我管理能力为核心，大力扶持和培育社会服务组织，着力构建党组织政治优势充分发挥、政府管理深入到位、社区自治功能不断完善，并能够对政府工作实施有效监督的社区治理新模式，不少街道、社区纷纷加大了社区建设力度，在推动社区自治、政府管理职能下沉、基层党组织建设的体制和机制创新方面进行了有益的探索，为创建新型社区治理模式提供了现实的社会基础。
二、社区新型治理结构及其运作机制
（一）建立社区新型治理结构的主要思路
以“政府到位、社区归位、市场入位”为核心，按照以人为本、服务居民、整合资源、共驻共建、责权统一的原则，合理界定政府、社区党委及居委会、社会组织在社区治理中的角色，积极培植联系紧密、分工明确、功能耦合的社区党建体系、社会管理与公共服务体系、自治体系和中介服务体系。以党建为中心，以政府为主导，以服务为纽带，以社会参与为主体，建立起政府管理功能与社区自治功能分工合作、互为补充、有机结合，既保证政府行政管理工作重心下移到社区，又不断推进社区自治体制的建立和完善的良性互动关系，实现政府治理与居民自治的有机结合，建立融政府管理和社区自治于一体的新型社区治理模式，整体推进社区建设各方面工作。
（二）强化社区党委核心作用，构建新型的社区党建体系
党建体系由社区党委、社区党建工作协调委员会和分会、社区管理委员会组成。社区党委在街道党工委的领导下开展工作。按照“总揽全局、协调各方”的原则，通过社区党委书记兼任社区事务代办站主任、居委会副主任、议事委员会副主任的机制，领导、组织、协调社区党组织、社区自治组织和社区社会管理与服务组织，保证社区党委在社区发展与建设中发挥核心作用。建立社区党委会议制度，居委会主任兼任社区党委副书记，吸收居委会、议事委员会、业主委员会以及基层支部书记、行政管理进社区单位等党员代表为社区党委委员，构建社区大党委工作格局。建立社区党建工作协调委员会和分会，完善社区党建工作网络。以社区党委为切入点，加强与驻区单位的组织协调，整合社区党组织资源，构建区域性党建工作网络体系，紧紧围绕社区民主自治，不断拓宽工作领域，强化党建功能。
（三）强化居委会自治功能，构建新型的社区自治体系
自治体系包括社区成员代表大会、居委会、议事委员会、业主委员会。社区成员代表大会代表全体社区成员行使社区自治权，社区成员代表由居民代表和单位代表组成。社区居民委员会是社区成员代表大会的执行机构，对社区工作负有综合管理、协调、服务、监督的职能，其成员由社区代表大会通过选举产生，接受街道办事处的指导。社区议事委员会是社区决策的参谋和监督机构，由居民协商推荐产生。议事委员会委员由驻区各级人大代表、政协委员、知名人士、驻区单位代表、专业工作者等组成。业主委员会是社区的议事和监督机构，由房屋所有权人代表组成。业主委员会既代表居民行使对社区工作的议事职能，又代表业主行使对物业公司的监督职能。
（四）组建社区事务代办站，构建新型的社区管理与公共服务体系
由社区党委主要成员、街道机关联系社区的干部和政府各个职能部门下派到社区的工作人员及居委会主要成员组建社区事务代办站，由街道办事处在社区为其提供办公用房，是社区层面贯彻落实政府各个部门行政管理任务、分流居委会行政职能的机构。在一定意义上说，代办站就是政府下伸到社区的“腿”。
在街道党工委、办事处和社区党委的领导下，代办站依法履行社区的社会管理和公共服务职能，完成政府交办的行政性事务，通过整合社区党建体系、社区自治体系和社区中介服务组织来为群众提供服务，协调管理社区公共事务；通过代办居民事务，变管理为服务，全面转变政府职能，树立服务型政府的新形象；通过代办居民事务，了解民情，实现党和政府与社区自治组织以及社区居民的沟通、协调、互动，在支持和保护社区民主自治的同时，加强党对社区的领导，有效推动政府管理重心下移。
（五）发展中介服务组织，构建新型的社区社会服务体系
根据社区建设的需要和现有条件，我们要重点培育四类中介组织：一是街道或街道以上层面的中介组织延伸到社区的分支机构，如职业介绍所、职业技术服务中心、劳务市场、社会保障事务所、房屋交易市场、律师事务所、调查统计所、社区服务中心、社区卫生服务中心、社区民事调解中心、社区计划生育宣传中心、社区文体中心、环卫所、绿化站、物业管理公司等；二是社区活动类中介组织，如养花协会、钓鱼协会、摄影协会、读书会、秧歌队等；三是社区权益类中介组织，如业主委员会、老年人协会、妇女协会、残疾人协会、外来务工者协会等；四是社区服务类中介组织，如社区志愿者组织、社区互助组等。政府通过项目管理、政府采购、委托代管、招标投标等方式，使社区中介组织承担起行政管理工作中的服务性、技术性事务，为政府职能的转变提供承接载体。
三、社区治理结构中的五大关系
在社区治理结构中，政府行政管理服务体系与社会自治体系的关系是最核心的关系。我们强调重心下沉，就是要让政府真正负起社会管理与公共服务的责任。在社区建设过程中，政府最重要的责任就是为社区提供高质量的公共服务、公共设施、公共环境。社区自治组织切实围绕居民服务开展工作，实现政社分开、政企分开、政事分开，真正实现政府到位、社区归位、市场入位。
（一）街道办事处与社区的关系
由于长期以来形成的体制惯性作用，街道办事处与社区之间有着十分紧密的相互依存、相互依赖关系。理顺街道与社区的关系，不仅要明确它们之间在管理地位和隶属关系上的区别，更重要的是进一步明确划分街道与社区的职责，切实把社区自治组织从繁重的行政事务中解脱出来。街道办事处与社区之间主要是三种关系：一是街道党工委与社区党委的关系。社区党委在街道党工委的领导下开展工作，负责对社区党建、社区建设和社区事务的领导、统筹和协调，是上下级之间领导与被领导的党内组织关系。二是街道办事处与社区居委会的关系。社区居委会在街道办事处的指导下实行社区民主自治，是指导与被指导、服务与监督的行政协调关系。三是街道六大体系与社区事务代办站的关系。代办站接受街道党工委、办事处的领导并完成其交办的任务，与街道六大体系同属办事机构，在行政上是领导与被领导的关系，在业务上是相互指导、相互配合、相互服务的关系。
（二）社区党组织与社区自治组织的关系
社区党组织是社区建设的领导核心。社区自治组织在社区党组织领导下开展工作。但这种领导作用的发挥不是靠组织或系统内部自上而下的行政领导，而是通过加强党组织的思想建设、组织建设和作风建设，努力增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥广大党员的先锋模范作用；通过不断创新党的工作机制和活动载体，扩大党的工作覆盖面，加强为居民服务；通过引导居民正确行使民主权利，支持社区自治组织的工作，来保证社区民主自治的正确方向，实现有效的政治领导。
（三）社区自治组织与社区事务代办站的关系
社区事务代办站是为社区和广大人民群众服务的工作机构，与社区自治组织是互相支持、互相帮助、互相配合的关系。理顺社区事务代办站与社区自治组织之间的关系，关键是要按照政社分开的要求，进一步明确划分政府与社区的职责，剥离社区承担的行政管理工作。社区事务代办站自身应当做好的行政工作，要直接把工作做到位；凡需要社区配合和协助的工作，要在社区党委的统一协调下明确责任主体，有的还应向社区支付一定费用；凡属于社区民主自治范围内的事务，代办站一般不予插手。与此同时，社区居委会也要认真贯彻党的路线方针政策，依照有关法律法规，围绕社区工作大局和群众需要，创造性地开展工作，并协助代办站做好有关工作。
（四）中介服务组织与社区自治组织、社区事务代办站的关系
首先，中介服务组织实行市场化运作，与社区自治组织、社区事务代办站之间是相互合作与支持的市场关系。社区自治组织和代办站通过委托代管、招标发包等方式，将便民利民服务以及社区社会管理与公共服务中的一些专业性和技术性较强的业务交给中介组织，比如引入物业管理公司对老旧小区实施物业管理，引入停车管理公司对小区停车进行专业管理等。社区自治组织作为居民利益的代表，负有根据有关政策法规对社区中介服务组织进行监督和指导的责任。其次，作为驻区单位，中介服务组织有与社区居民及其他组织共同建设家园的义务，与社区自治组织是“共驻共建、资源共享”的关系，具有互相协助的义务，社区自治组织和代办站对中介组织具有监督和指导考核的权力。
（五）社区自治组织内部的相互关系
社区成员代表大会（社区成员大会）是社区党组织领导下社区居民进行社区民主自治的最高决策权力机构；社区议事协商委员会是社区成员代表大会闭会期间，由社区成员代表大会授权，对社区成员大会或社区成员代表大会做出的决议、决定和社区自治事务，行使议事、协商、监督和有限决策权力的机构；社区居民委员会是社区自治事务的执行机构。社区内部建立的各种协会组织在社区居民委员会指导下开展自治活动。
当前，理顺社区自治组织内部关系关键要解决三个问题：一是要建立健全社区居民参与的各项制度，突出三大自治组织产生、运行的程序性设计，减少实际操作中的随意性与盲目性，将知情权、建议权、决策权、监督权交还给社区居民；二是要组织社区出台《社区自治章程》，落实居委会对居民大会负责的制度，确立社区居委会的法人地位，建立保障居委会独立运作的财政、人事制度；三是切实减轻居委会的行政负担，让居委会有足够的精力开展自治。