文章提出了“三农问题”的一个一般分析框架，指出“三农问题”是发展中国家普遍存在的问题，“三农问题”的一般特征是城乡发展差距过大，主要表现在城乡之间居民收入、产业和社会发展等方面。运用这一分析框架，文章分析了我国当前“三农问题”的主要表现，指出我国“三农问题”具有一般性和特殊性，“三农问题”根源是长期奉行“重工轻农、城乡分治”经济社会发展战略的结果，根治途径是必须实施统筹城乡发展的战略。

　　关键词：“三农问题”；分析框架；统筹城乡发展；

　　作者简介：傅晨，男，华南农业大学经济管理学院教授，博士生导师，学术委员会主任；广东省人民政府决策咨询顾问委员会专家委员会委员，广东省人大常委会立法顾问，主要研究方向：农业和农村发展政策、城市化进程中的城乡关系。

　　解决好农业、农民、农村“三农问题”事关全面建成小康社会大局，是全党工作的重中之重。然而，究竟什么是“三农问题”的确切内涵，我国当前“三农问题”的主要表现、性质、根源以及根治途径是什么，“三农问题”与我国实行社会主义制度和共产党执政有何内在联系，这些问题在理论上并没有完全清楚说明，在实践中存在很多模糊的认识。如果不能正确地回答这些问题，对“三农问题”的认识就会陷于不得要领，迷失了问题的要害和本质，甚至偏离了方向。本文的任务是建立“三农问题”的一个一般分析框架，阐释“三农问题”的内涵和一般特征，解析我国当前“三农问题”的主要表现、性质、根源和根治途径。

　　一、“三农问题”的内涵和一般特征

　　(一)“三农问题”用语的缘起和流行

　　农业、农民、农村“三农问题”从来就是影响我国经济和社会发展全局的根本性问题，但是，“三农问题”这个用语提出并受到高度关注，却是最近十多年的事。新中国成立后，在相当长一个时期，理论和政策研究主要关注农业问题，又归结为粮食问题，这种认识可称为“一农论”[1]。“一农论”有深刻的经济根源，我国人多地少，农业落后，温饱尚未解决，必须最大限度生产粮食，满足基本生活需要。但是，粮食问题只是中国农业、农民、农村问题的一个部分，理论和政策研究必须走出“一农论”，全面研究农民、农业、农村问题。

　　虽然对农民、农业、农村“三农问题”研究早已有之，但是，一般认为，“三农问题”这个用语最早是温铁军提出。1996年，温铁军在《战略与管理》第4期发表《制约“三农问题”的两个基本矛盾》一文，首次明确提出了“三农问题”用语。温铁军从我国人地关系高度紧张的资源秉赋来认识“三农问题”，他说，“中国从来就没有纯粹的农业调控政策；从来宏观决策研究的着眼点在于解决农民、农村、农业这‘三农问题’。对农民、农村、农业这‘三农问题’起制约作用的矛盾主要是两个：一是基本国情矛盾——人地关系高度紧张；二是体制矛盾——城乡分割对立的二元社会经济结构矛盾。正是受制于这两个愈演愈烈的基本矛盾，我国农业因小农经济严重小规模化，土地随人口增加愈加分割细碎而无法与市场经济基础接轨”[2]。2000年，温铁军在《中国农业基本经营制度试验研究——“三农问题”的世纪反思》一书中，做了更为清晰的表述，“正是因为资源秉赋制约，中国历来并无纯粹的农业经济问题，我们历来面对的其实主要是农民问题、农村问题和农业问题这‘三农问题’”；“由于人地关系高度紧张，土地仍然首先作为中国农民最基本的‘生存资料’(并非经济理论所讨论的‘生产资料’)，只好按人口平均来分，亦即只能体现与市场经济的第一原则相对立的公平原则。这就是说，农业经济理论立论的前提和农经微观研究追求的目标——‘效率原则’，在中国农村还没有条件作为第一原则来体现”[3]。

　　虽然“三农问题”这个用语在1996年就提出了，但是并没有马上流传开，“三农问题”这个用语流行是进入21世纪以后。2000年初，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平在给时任国务院总理朱镕基的信中称“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。后来，李昌平把他的信引发的一系列事件写成《我向总理说实话》一书，该书2001年由光明日报出版社出版，在社会上引起很大的反响。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”被认为是对“三农问题”的描述，对“三农问题”这个用语的流行起到了宣传推动作用。

　　“三农问题”这个用语真正在全国流行，是2002年党的十六大以后。党的十六大报告提出全面建设小康社会，党中央正视城乡二元结构折射的城乡发展差距过大，首次提出统筹城乡经济社会发展。2004年，党的十六届四中全会提出解决好农民、农村和农业“三农问题”事关全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全局，是全党工作的重中之重。在这次会议上，胡锦涛总书记提出“两个趋向”的重要论断，明确指出中国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“重中之重”的表述表达了党中央对“三农问题”的高度重视，从此，“三农问题”这个用语在全国空前流行。

　　(二)“三农问题”的内涵与一般特征

　　一般而言，“三农问题”就是农民、农业、农村问题。但是，这个回答并没有清楚解释“三农问题”的具体内涵，没有说明“三农问题”所指的农民问题、农业问题、农村问题究竟是什么。如果停留于这种解释，会使人们对“三农问题”的认识陷于不得要领甚至偏离方向。君不见，在“三农问题”用语流传的过程中，由于没有对“三农问题”的含义明确界定，很多人对“三农问题”的理解发生了“个性化”，一些人望文生义，在很泛的意义上谈“三农问题”，把凡是与“农”有关的都说成是“三农问题”。一些人认为中国不仅有“老三农问题”，还有“新三农问题”(1)。“三农问题”俨然成了一个“筐”，什么问题都可以往里面装。

　　笔者认为，“三农问题”是农民问题、农业问题、农村问题的总称，“三农问题”不是一个问题，而是一组相互联系的问题，农民问题、农业问题、农村问题是“三农问题”的不同方面和具体表现。农民问题、农业问题、农村问题之间存在紧密的内在联系，不能孤立地进行研究并试图解决；同时，农民问题、农业问题、农村问题又具有相对的独立性，可以而且必须在联系中分别进行研究。只有这样，才能全面把握“三农问题”的丰富内涵，找到解决“三农问题”的突破口和切入点。

　　有一种认识，认为“三农问题”是中国特有的问题。对此，笔者不能苟同。笔者认为，“三农问题”不是中国特有的问题，而是发展中国家普遍存在的问题，“三农问题”的一般特征是城乡发展差距过大，呈现明显的二元结构。既然“三农问题”的一般特征是城乡发展差距过大，最本质的“三农问题”是什么？我们认为，“三农问题”中的“农民问题”是城乡居民的收入差距过大，不是说农民收入没有增长，而是远远落后于城市居民；“三农问题”中的“农业问题”是城乡产业的发展差距过大，不是说农业没有发展，而是远远落后于工业；“三农问题”中的“农村问题”是城乡公共事业的发展差距过大，不是说农村没有发展，而是发展远远落后于城市。

　　综上，我们将“三农问题”定义如下，“三农问题”是发展中国家普遍存在的城乡发展差距过大问题，主要表现为城乡之间在居民收入、产业发展和社会事业等方面的发展差距过大。

　　二、我国“三农问题”的主要表现

　　现有文献对我国“三农问题”的表述和归纳不完全一致，原因在于对“三农问题”的内涵没有明确定义。运用上述分析框架，笔者认为，我国“三农问题”主要表现在以下三个方面：

　　(一)农民问题：城乡居民收入差距扩大

　　改革开放以来，我国城乡居民的收入水平都有很大程度的提高，但是，由于城乡收入增长速度不同，城乡收入差距不是缩小而是扩大(见图1)。统计资料显示，1978年改革开始时，我国城镇居民人均可支配收入343.3元，农村居民人均纯收入133.6元，城乡居民收入差距为2.6倍(以农村为1)。改革率先从农村开始，农民收入获得较快增长，1984年城乡居民收入差距缩小到1.8倍。此后，农民收入增长起伏，增长速度落后于城市，城乡收入差距又不断扩大。1993年我国城乡居民的收入差距超过了改革初期达到2.8倍，2002年达到3.1倍，2007年达到3.3倍。需要指出，有研究认为，以城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入计算的城乡收入差距偏小，农村居民收入中大约30%是实物收入，30%用于简单再生产，而城市居民的实际消费中包含住房、教育、卫生、社会保障等福利性收入，估计人均每年3000元，城乡居民的真实收入差距在6倍以上[4]。据《世界银行1998年发展报告》，36个国家的数据显示城乡收入差距一般为1.5倍，超过2倍的极为罕见，按照货币收入计算，当今世界城乡收入差距大于中国的只有南非和津巴布韦两个国家，如果考虑城市居民的实际消费，则中国是目前世界上城乡收入差距最大的国家。

　　(二)农业问题：城乡产业发展差距扩大

　　改革开放以来，我国城乡产业都有很大程度的发展，但是，由于“重工轻农”的经济发展战略，城乡产业发展差距不断扩大，城市以工业为代表的产业生产手段和组织方式已经实现了相当程度的现代化，而农村农业的生产手段和组织方式还相当落后，距离现代化有很大的差距，很多地方的农业处于弱质地位。主要表现在：第一，农业基础设施薄弱。由于农业投入不足，农田水利设施失修，有效灌溉面积减少，旱涝保收面积和机电排灌面积提高缓慢，农村交通、电力等基础设施发展落后。第二，农业生产手段改善缓慢。2000年全国平均每个农业从业人员拥有农业机械总动力1.603千瓦，拥有农用大中型拖拉0.003台，拥有小型拖拉机0.039台。2004年，全国平均每个农业从业人员拥有农业机械总动力2.093千瓦，拥有大中型拖拉机0.0037台，拥有小型拖拉机0.048台。4年之间只有微小的改善(3)。第三，农业经营规模细小分散。据农业部数据，2003年全国2.4亿农户，户均7亩，平均6块(4)。第四，农业劳动力文化素质偏低。由于城乡教育资源占有不均，城乡居民受教育程度差距悬殊，农村劳动力以小学和初中文化程度为主，这种局面一直没有明显改善。

　　(三)农村问题：城乡社会发展差距扩大

　　在“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略下，我国城市的基础设施和公共福利事业建设由政府出资，日新月异锦上添花，而农村主要依靠集体经济力量，致使农村基础设施和公共福利事业落后或严重缺失。主要表现在：第一，城乡基础设施发展差距扩大。2004年全国农村有145个乡、50124个行政村不通公路，不通公路的乡镇88%在西部地区，不通公路的行政村82%在中西部地区(5)。2006年农村96%的村庄没有排水沟渠和污水处理系统，89%的村庄将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘，无人负责垃圾收集与处理。2007年全国仍有3亿多农民饮用不合格的水，农村饮用水符合饮水卫生条件的仅为66%。第二，城乡教育事业发展差距扩大。据国务院发展研究中心的一项研究，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府占2%，省和地区合起来占11%，县占9%，乡镇负担78%，农村教育经费更多依赖预算外资金和农民集资(6)。农民教育负担沉重，农村适龄儿童入学率低，辍学率高，农村教育资源超负荷运行，教育水平不高。第三，城乡卫生事业发展差距扩大。我国卫生投入向城市严重倾斜，80%以上的农民完全自费医疗。2000年世界卫生组织《世界卫生发展报告》对191个成员国卫生筹资和分配的公平性进行排名，中国排第188位，居倒数第四，与巴西、缅甸、塞拉利昂等国一起排在最后(7)。第四，城乡社会保障事业发展差距扩大。我国城市居民享有较多的社会福利以及较高的水平，而农村居民主要依靠家庭保障，保障水平低，社会保障缺失。

　　三、我国当前“三农问题”的性质

　　对我国“三农问题”性质的认识存在分歧。一些人认为“三农问题”是我国特有的问题，甚至是改革开放以后才产生的问题。一些人认为“三农问题”是经济问题，生产力水平不高是“三农问题”的根源；一些人认为“三农问题”是经济社会结构和体制问题。一些人认为“三农问题”不是单纯的经济问题，而是一个重要的政治问题[5]；一些人认为“三农问题”是小农经济与市场经济的矛盾，解决“三农问题”就要消灭小农经济[6]。笔者认为，“三农问题”不是中国特有的问题，而是发展中国家普遍存在的问题，我国是一个社会主义的发展中国家，对我国当前“三农问题”的性质，可以从发展中国家的普遍性和中国的特殊性两个角度进行认识。

　　首先，我国的“三农问题”具有一般性。“三农问题”不是我国特有的问题，而是发展中国家普遍存在的问题，我国是发展中国家，必然存在“三农问题”。旧中国有“三农问题”，我国在计划经济时期也有“三农问题”，我国当前的“三农问题”是历史上“三农问题”的遗留和延续，“三农问题”不是新中国甚至改革开放后产生的。正确认识当前我国“三农问题”的一般性质具有重要意义，“三农问题”与我国实行社会主义制度和共产党执政以及改革开放无必然联系，不能用“三农问题”否认社会主义制度和共产党领导，否认改革开放。

　　其次，我国的“三农问题”具有特殊性。我国是社会主义国家，社会主义制度为解决历史遗留下来的“三农问题”提供了制度条件，然而，我国城乡发展差距扩大，历史上遗留的“三农问题”不仅没有消除，反而累积和叠加，变得更加尖锐和引人注目。我国当前的“三农问题”不是发展中国家普遍存在的一般性城乡发展差距问题，而是制约经济和社会发展的“瓶颈”，是全面建设小康社会特别是建成小康社会的难点和重点，是全党工作的重中之重。正确认识当前我国“三农问题”特殊性质的意义在于，虽然“三农问题”与我国实行社会主义制度和共产党执政无必然联系，但是，能否有效治理“三农问题”，客观上成为检验社会主义制度优越性和共产党执政能力的试金石。如果共产党领导的社会主义中国不能成功治理“三农问题”，人们就有理由对社会主义制度的优越性和共产党的执政能力产生怀疑。

　　四、我国当前“三农问题”的根源和根治途径

　　(一)我国当前“三农问题”的根源

　　我国当前的“三农问题”是历史上“三农问题”的延续，党和政府不是今天才面临和解决“三农问题”，然而，“三农问题”屡治无效愈演愈烈，从根本上说是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果。新中国成立之初，面对千疮百孔的国民经济和严峻的冷战国际环境，党和政府选择了依靠本国农业剩余优先发展工业的经济社会发展战略。为了确保工业化的顺利进行，国家制定和实施了一系列“重工轻农、城乡分治”的二元经济和社会管理制度，中心是转移农业剩余。由于对“三农”取多予少，农民、农业、农村在国家经济发展战略中长期扮演“纳贡”的角色，这就必然使历史上遗留下来的“三农问题”得不到根本解决，而且更加严重。因此，“三农问题”虽然不是社会主义制度造成的，但历史遗留的“三农问题”愈演愈烈，却是长期奉行“重工轻农、城乡分治”经济社会发展战略的结果。

　　(二)我国当前“三农问题”的根治途径

　　既然“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略是“三农问题”愈演愈烈的根源，从根本上解决“三农问题”，就必须实施统筹城乡发展的战略。

　　第一，统筹城乡发展增加农民收入，缩小城乡收入发展差距。改革开放以来，农民收入增长主要依靠“农内”和“农外”两个渠道，“农内”收入依然是农民收入的重要来源，但是“农外”收入成为农民收入增长的主导性因素。实施统筹城乡发展的经济和社会发展战略，一方面，通过工业化和城市化创造就业岗位，转移农业剩余劳动力，消除对进城农民的制度歧视，保护农民工权益，促进农民“农外”收入增长；另一方面，工业化和城市化增加城市人口，增加农产品需求的数量和种类，提高农产品质量需求，促进农业生产发展和结构调整，促进农民“农内”收入增长。

　　第二，统筹城乡发展建设现代农业，缩小城乡产业发展差距。改革开放以来，我国农业现代化建设一直受人多地少、资金不足的制约。实施统筹城乡发展的经济和社会发展战略，一方面，工业化和城市化转移农业剩余劳动力，减轻农村土地的承载压力；另一方面，从根本上调整国民收入分配格局，工业反哺农业，城市支持农村，推进农业现代化建设。

　　第三，统筹城乡发展建设农村公共事业，缩小城乡社会发展差距。城乡社会发展差距扩大的根源在于“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略，城市的公共事业由政府建设，而农村主要依靠集体经济力量。缩小城乡社会发展差距，必须实施统筹城乡发展的公共产品供给制度，推进公共服务均等化，加强农村公共事业建设。

　　五、结论

　　本文从“三农问题”用语的缘起与流行着手，讨论“三农问题”的特征和内涵，分析我国当前“三农问题”的主要表现、性质、根源和根治途径，建立了一个“三农问题”的一般分析框架。

　　“三农问题”的一般特征是城乡发展差距过大，主要表现在城乡之间居民收入、产业、社会发展等方面。“三农问题”是发展中国家普遍存在的问题，我国是发展中国家，必然存在“三农问题”。但是，我国当前的“三农问题”不是发展中国家的一般性城乡发展差距问题，而是制约经济社会发展的“瓶颈”，是全面建成小康社会的难点和重点，是全党工作的重中之重。“三农问题”与我国实行社会主义制度和共产党执政无必然联系，是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果。因此，统筹城乡发展是解决“三农问题”的根本途径。本文来自《农村实用科技信息》杂志