2014年中国工业经济增速调整下行，但产业结构调整取得了积极进展，增长动力机制逐步走向内生平衡增长。2015年国内外的不确定性因素将进一步增加，工业经济处于“三期叠加”影响的集中体现期，工业经济增长依然面临较大压力。在这种情况下，“稳中求胜”应成为中国工业发展的基本要求，在保持工业经济稳定增长的同时，更加强调在改革上取得重大突破。考虑到工业经济潜在产出增长率、经济系统稳定、长期成本和短期成本等多重因素，预计2015年全年规模以上工业企业增加值增速将下滑到8.0%左右。国家在制定政策时，应将长期政策和短期政策、宏观政策与中观政策、供给管理与需求管理结合起来，打出政策“组合拳”，既重视政策的稳定性，也重视政策的灵活性。
关键词：新常态；不确定性；三期叠加；稳中求进；政策组合；
作者简介：黄群慧，男，中国社会科学院工业经济研究所所长，研究员，博士生导师(北京100836)。
中国经济正处于从“旧常态”向“新常态”过渡的深度调整期，2014年中国工业经济的运行集中体现了这个深度调整的特征，工业增速调整下行，工业结构趋于高级化，工业增长动力正从传统增长点转向新增长点。2015年工业经济面临的不确定性因素进一步加剧，且将处于“三期叠加”影响的集中体现期。在这种情况下，“稳中求进、改革创新”应成为中国工业发展的基本要求，在保持工业经济稳定增长的同时，更加强调在改革上取得重大突破，预计2015年全年规模以上工业企业增加值增速将下滑到8.0%左右。
一、2014年中国工业经济运行特征分析
2014年中国工业经济增速调整下行，规模以上企业增加值增速下滑到了1998年以来的低点，但产业结构调整取得了积极进展，高技术产业增速明显快于传统产业，六大高耗能产业投资增速放缓，且三大需求对经济增长的拉动力趋于平衡，增长动力逐步走向内生平衡增长。
1.工业经济增速调整下行
改革开放以来，工业经济维持了高速增长，然而近年来却出现了明显的下滑趋势，2012年和2013年规模以上工业企业增加值增速仅为10%和9.7%，比2011年分别下降了3.9个和4.2个百分点，且2014年进一步下滑到8.3%(见图1)，比2013年下降了1.4个百分点。这一增速是1998年开始统计规模以上工业企业月度累计增速以来的最低点，体现了当前工业经济增长面临巨大的下行压力。需要指出的是，虽然这一增速较低，但却是在工业经济总量非常巨大的基础上取得的中高增速，因此来之非常不易。据测算，2014年名义全部工业增加值为221605亿元；实际工业增加值将达到52019亿元(1978年=100)，是改革开放初期(1978年)的32倍多，是邓小平南方谈话前(1991年)的12倍多。
从月度来看，2014年上半年，总体上增长较为平稳，但进入了下半年以后，受国内固定资产放缓、国外市场波动、房地产投资下滑等因素影响，工业经济增速加快调整(见图2)。具体来看，两种调整机制同时发挥作用，影响了工业经济增速。一是主动调整。在国家政策的引导下，各地纷纷出台了很多促进工业转型升级的政策，将淘汰落后产能，促进结构调整作为核心工作。二是被动调整。2014年以来，劳动力成本、土地成本、环境成本的加快上升导致部分低端企业面临着越来越大的压力。这些企业有的退出了市场，有的则作为“僵尸企业”存续下来，但基本上处于停工或半停工的状态。需要指出的是，虽然近年来中国工业经济潜在产出增长率处于逐步下降的趋势，但2014年，尤其是2014年下半年以来，工业经济增速却低于工业潜在产出增长率，其主要原因是需求萎缩导致工业经济系统无法达到正常产出规模。对此需要从两个方面理解：一方面，工业经济实际增速低于工业潜在产出增长率是经济结构调整的必要条件。只有产出缺口为负，企业需求面临着较大的压力，结构调整的市场机制才能够发挥作用，从而促进经济结构的优化。另一方面，工业经济实际增速低于工业潜在产出增长率意味着国家可以有限度地使用反周期刺激政策，使工业经济增速更加接近潜在产出增长率，从而有利于维护工业经济的平稳运行。
2.产业结构调整取得积极进展
2014年工业增速出现了明显的下滑，但如果分部门来看，制造业仍维持了9.4%的增速，而采矿业、电力、燃气及水的生产和供应业却仅仅维持了4.5%和3.2%的增速(见图3)。因此，当前的工业经济增速下滑，很大程度上是因为采矿业和电力、燃气及水的生产和供应业的下滑造成的，而这两大类别产业的下滑，主要是因为中国工业化阶段的变化，以及全球大宗商品供求关系变化造成的。对于中国工业来讲，只要制造业能够维持较高增速，不断转型升级和提高企业国际竞争力，就能够继续健康发展，继续对国民经济增长发挥基础引擎作用。
从行业增速来看，可以发现2014年转型升级取得积极进展。2014年增长最快的10个行业中，属节能环保、高技术和装备制造业的占到了一半以上，反映了产业结构的改善(见表1)。燃气生产和供应业增长最快，反映了中国能源结构朝着更为清洁的方向转变，且城市燃气设施更加趋于完善；废弃资源综合利用业增速逐年提升并与燃气生产和供应业并列为2014年增长最快的行业，反映了中国对生产过程中产生的各种废弃物和污染物综合回收利用能力的增强；金属制品、机械和设备修理业增速快于金属制品业，说明机械设备修理业高速发展，反映了中国制造业服务业化的加速推进；汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业、医药制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业等高加工度产业的高速增长，反映了中国产业结构趋于高级化。
分行业投资增速数据显示，工业投资结构初步优化。从总体来看，制造业投资增速快于采矿业，制造业2014年投资同比增长13.5%，较2013年回落6个百分点，但采矿业2014年仅增长10.7%，较2013年回落10.2个百分点，这有利于工业结构的高加工度化。从制造业内部来看：一是高技术产业尤其是高端装备制造业投资增长较快。其中，2014年通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造业、铁路船舶航空航天和其他运输设备制造业等行业分别增长16.4%、14.1%、12.9%、16.1%。二是高耗能产业投资增速放缓。在两头控制的政策治理下，近年来六大高耗能产业投资增速一直低于整个制造业(见图4)。2014年，除了电力、热力的生产与供应业高于制造业，非金属矿物制品业与制造业基本持平以外，其他4个高耗能产业投资增速均低于制造业。其中，黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业增速更是降到近年以来的最低点，分别为-5.9%和4.1%。两头控制的政策表面上是对相关行业形成打压，实质是倒逼相关行业加快转型升级，往绿色、高效方向发展。2014年全年单位国内生产总值能耗比上年下降4.8%。
2014年东中西部地区工业增加值增速均出现一定幅度的回落，但中西部地区增速仍明显快于东部地区(见图5)。从产业结构来看，中西部地区加快转型升级步伐，微型计算机、集成电路等高技术产品出现较快增长，对地区工业结构的平衡发展发挥了重要积极作用。然而，中西部地区内部同样面临着不平衡的问题。从分省市数据可以看出，截至2014年11月份，工业增加值累计同比增速较2013年同期降幅在2.5%以上的省市集中分布在西部地区，比如新疆、甘肃、青海、宁夏、云南等，以及黑龙江、辽宁、吉林等东北老工业基地。这些地区的共同问题在于产业结构单一，资源产品和初级产品行业在工业中比重较高，且国有工业的比重高，民营工业发展缓慢。
2014年，全国规模以上工业企业实现利润64715.3亿元，比上年增长3.3%。其中，上半年相对平稳，利润总额与主营活动利润额累计同比增速均呈不断回升之势；下半年自8月份工业增加值增速加速下滑后，利润总额、主营活动利润额增速均明显下滑。单月数据显示，工业企业利润总额在8、10、11、12月份出现负增长，增速分别为-0.6%、-2.1%、-4.2%和-8%(如图6所示)。造成下半年工业企业利润水平下降的原因主要包括以下方面：一是终端需求疲弱叠加产能过剩拖累，工业企业产销活动整体疲软；二是价格下跌挤压盈利空间，尽管近期原油等大宗商品价格的大幅下跌降低了部分企业的成本，但仍难以抵消PPI跌幅扩大带来的负面影响。分企业类型来看，大部分企业利润增速仍继续回落，其中国企利润持续负增长。分行业类型来看，大部分行业利润仍为正增长，但增速普遍下滑。其中，运输设备制造业增速最快，而采矿及原材料业利润跌幅明显扩大。
工业企业利润增速下滑的同时，也存在一些“提质增效”的积极迹象。一是拉动利润增长的结构因素正在发生积极变化。据国家统计局测算，2014年采矿业利润同比下降23%，原材料行业下降1.4%，均低于全部规模以上工业利润增速；而消费品制造业、装备制造业和高技术制造业利润分别增长5%、12.4%和15.5%，均高于规模以上工业利润增速。二是工业利润仍保持增长态势，全年主营业务收入利润率为5.91%，基本稳定。
3.增长动力逐步走向内生平衡增长
投资是中国工业经济增长的主导拉动力量，尤其是2000年以来形成了以投资驱动为主要特征的工业经济增长方式。改革开放以来，资本形成对GDP增长的贡献率出现了逐步上升的过程，2000年以后超过了最终消费，成为了经济增长的第一拉动力量。据测算，1978—1990年中国的经济增长中，资本形成贡献率均值为30.38%，比最终消费贡献率均值低32.53个百分点，1991—2000年资本形成贡献率均值上升到36.24%，比最终消费贡献率均值低20.57个百分点，2001—2013年资本形成贡献率均值进一步上升到52.09%，比最终消费贡献率均值高6.97个百分点。从国际比较来看，中国的投资率高于各种分类的“国际平均水平”，无论采取怎样的“一致性”(收入、文化传统、地理、发展阶段)分类标准，中国的投资率均远高于各种分类经济体的平均投资率水平，也超过各类经济体的历史最高水平。高投资率造成了中国投资效率的下滑，导致投资所能带来的GDP增长越来越有限。从投资效益来看，改革开放以来中国固定资产投资效益指数出现了明显的下降趋势，1981—1990年期间均值为0.49，1991—2000年期间均值为0.46，2001—2012年期间均值为0.25。其中，2009年和2012年固定资产投资效益指数更是下降到历史最低点，低至0.12，意味着单位固定资产投资仅仅能够带来0.12单位的GDP增长(见图7)。这说明中国固定资产投资在大幅增长的同时，所能带来的GDP增长却迅速减少，反映了固定资产投资的低效率。
2014年以来，中国在推动工业经济增长动力机制转换方面做出了积极的努力。过去的投资驱动模式正在逐步向着三大需求平衡拉动转变。2014年前三季度，资本形成对GDP增长的贡献率为41.3%，是2006年以来的最低点，比2013年降低13.08个百分点；最终消费支出对GDP增长的贡献率为48.5%，与2013年的49.99%基本持平；货物和服务净出口对GDP增长的贡献率为10.2%，改变了连续三年净出口对GDP增长的贡献率为负的状况(见图8)。三大需求趋于平衡有助于中国工业由外延式增长向内涵式增长转变，其根本动力在于技术进步、体制改革、企业素质提升带来的效率改进。
二、2015年工业经济运行趋势展望
2015年国内外的不确定性因素将进一步增加，工业经济处于“三期叠加”影响的集中体现期，工业经济增长依然面临较大压力。在这种情况下，“稳中求进、改革创新”将是中国工业发展的基本要求，体现为将工业经济控制在合理增速区间运行，体制机制改革在关键环节取得实质性突破。可以预计的是，2015年中国工业增长面临的困难将比2014年更大，增速也将进一步下行。
1.国际、国内不确定性因素增加
(1)全球经济可能出现不均衡复苏。一是美国经济强势回升。美国经过一系列的制造业复兴计划和经济刺激政策，目前GDP增长已经恢复至国际金融危机以前的水平，产能利用率接近1972—2012年平均值，制造业采购经理人指数大幅回升至景气区间，失业率创历史新低。预计未来两年，美国经济景气度将进一步回升，增速将进一步提高至3%以上的水平。二是欧盟温和复苏。2014年欧盟经济出现明显好转，但增长动力不足。目前，虽然产能利用率接近80%，采购经理人指数也略高于荣枯线，但失业率仍处于较高水平。预计未来两年，欧盟经济仍处于温和复苏轨道，增速为1.5%—2%。三是日本、俄罗斯等其他经济体近期内难以实现真正复苏。2014年日本、俄罗斯经济均面临较大困难。如何摆脱困境，形成新的增长点将是两个国家都需要探索的问题，预计未来两年，日本经济、俄罗斯经济仍难以真正复苏。
(2)美国货币政策调整将带来新的不确定性。2014年11月份，美国宣布将结束第三轮量化宽松货币政策(QE3)，这意味着自国际金融危机以来，先后三轮的量化宽松货币政策(QE)正式宣告结束。这将引发国际资本流动，加剧国际金融市场的不确定性，给全球经济带来一系列影响。对中国工业来讲，美国推出QE主要通过三种机制产生影响。一是资本回流机制。美国推出QE将会带来海外资本回流，甚至由于美国具有的种种优势和巨大的市场会吸引全球资本，导致美国由资本净输出国转变为资本净输入国，从而影响到中国吸引外资的能力。随着人口红利的消失，中美两国部分行业劳动力成本差距快速收窄。在这种情况下，由于资本回流，美国将对中国制造业的发展带来严峻挑战。二是汇率机制。美国退出QE意味着美元供给变得紧缺，因此很可能带来美元升值。美元升值意味着人民币对美元的贬值，从而有利于提高中国产品在美国市场上的竞争力，促进中国企业对美国出口的增长。然而，由于人民币采用了盯住美元的汇率机制，美元升值在很大程度上可能会带来人民币对其他类型货币的升值，从而削弱中国在其他市场上的竞争力。三是宏观经济机制。美国退出QE是在美国国内经济形势出现大幅好转的前提下做出的，但也有很多研究者担心，美国的这一举动会对美国国内经济，乃至全球经济造成新的冲击，从而不利于全球经济的复苏。一旦全球经济形势掉转下行，那么中国工业将受到严重冲击。
(3)以“第三次工业革命”为核心的生产模式重大创新将对中国工业传统的生产模式造成冲击。“第三次工业革命”是由于人工智能、数字制造和工业机器人等基础技术的成熟和成本下降，以数字制造和智能制造为代表的现代制造技术对既有制造范式的改造以及基于现代制造技术的新型制造范式的出现，其核心特征是制造的网络化、数字化、智能化和个性化。在新的生产模式下，企业的成本结构将被彻底改变，企业之间的竞争规则将被重塑。中国企业由低廉劳动力带来的低成本优势将随着新技术、新模式的应用而快速丧失，相比之下，美国企业却可以因为新技术、新模式的应用使成本降低。结果是，在很多产业中，中国企业和美国企业之间的成本差异逐步缩小，甚至美国企业的成本要低于中国企业。生产模式重大创新将在未来较长一段时间里对中国工业经济的增长造成冲击，也将带来很多的不确定性风险。
(4)经济运行风险处于可控范围之内，但加大了工业经济下行的压力。目前中国工业经济运行中主要面临着三种风险。这三种风险相互交织、相互影响，进一步增加了不确定性和复杂性。一是房地产市场风险。房地产行业的发展是拉动工业经济增长的重要力量，一旦出现房地产泡沫并破裂，则会对整个宏观经济的稳定造成巨大冲击，也会对工业经济增长造成重大影响。二是地方政府债务风险。地方政府为加快基础设施建设，实现跨越式发展，往往会通过融资平台等方式进行债务融资，一旦债务规模过大，政府无力偿还，则会出现债务风险。按照中国社会科学院发布的《中国国家资产负债表2013》测算数据，截止到2012年底，中国政府债务总额为27.7万亿元，占GDP比重为53%，其中地方政府债务规模达到19.94万亿元。过高的地方政府债务造成了地方政府破产的风险，同时也限制了地方政府进一步融资，进而限制了基础设施建设投资的持续增长，影响工业经济增长。三是竞争优势断档的风险。波特将生产要素划分为初级生产要素和高级生产要素，初级生产要素是指天然资源、气候、地理位置、非技术工人、资金等；高级生产要素则是指现代通信、信息、交通等基础设施，受过高等教育的人力、研究机构等。对一个国家来讲，低级生产要素比较容易取得，往往在发展初期能够起到关键性作用，随着经济发展水平的提高，将逐渐被其他后发国家所模仿和取代；相比之下，高级生产要素必须要依靠长期投资和积累才能取得，具有难以模仿和难以取代的特点，不仅在经济发展初期，而且在经济发展到较高水平以后仍能发挥重要作用，往往是一个国家产业竞争力的根本源泉。长期以来，中国工业企业的竞争优势主要体现为建立低级生产要素基础上的低成本优势。然而，随着人口红利的消失、资源环境压力的加大、经济规模的扩张，这种低成本优势正在丧失。与此同时，建立在高级生产要素基础上的新优势短期之内却难以建立起来。这样就容易形成竞争优势断档，具体表现为工业品出口萎缩、经济增长速度下滑、企业国际竞争力下降等。如果这种状况长期得不到改善，则整个国家都有可能陷入“中等收入陷阱”。目前来看，由于中国经济仍然处于中高速增长阶段，政府有着很强的调控管理能力，并且有着巨额的外汇储备作为支撑，因此前两种风险基本处于可控范围之内，发生的可能性很小。但是，第三种风险却面临着更大的困难，更难以化解。
2.工业经济将处于“三期叠加”影响的集中体现期
目前，工业经济正处于经济增速换档期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”影响之下。进入2015年以后，这些影响非但不会消失，反而会更加集中地表现出来，从而对工业经济形成巨大调整压力。
(1)工业经济将加速换挡。2015年工业经济增长将面临着传统动力减弱的压力，从而倒逼工业经济增长动力机制加快转换。首先，从需求来看，投资驱动的增长模式已经难以持续。2014年下半年以来，固定资产投资增速加快下滑，其原因：一方面在投资效率下滑导致投资者投资意愿的降低，很多投资已经无利可图；另一方面是很多地方政府或企业面临着较强的资金约束，尤其是地方政府，在巨额债务的压力下已经没有能力进行新的融资，而卖地的收入也因为房地产市场不景气而大幅降低，结果造成投资能力大大降低。预计2015年，受清理地方政府融资平台等政策影响，固定资产投资增速将进一步放缓。其次，从供给来看，外延式增长已经难以持续。目前，中国很多行业中均存在严重的产能过剩。如果在无法实现“市场出清”的情况下，继续扩大资本积累，那么将是一种浪费，也无法带来经济的增长。同时，人口结构的变化和农村劳动力的日益减少也决定了无法通过增加劳动力数量来实现经济增长。在这种情况下，通过制度创新、技术进步实现经济的内涵式增长已成为工业经济的必然选择。最后，从产业来看，虽然战略性新兴产业等高技术产业实现了较快增长，但近期内难以对整个工业经济增长形成有效支撑。房地产不景气和固定资产投资增速放缓导致原材料等传统产业增长放缓，但新的增长点尚不明朗，以至于对工业经济增长造成较大压力。
(2)“以改革促调整”将进入关键机遇期。党的十八大提出，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。目前，距离这一目标时间节点已经越来越近。必须加快改革步伐，全面推进各项改革工作，才能完成预定的各项目标任务。2015年将是中国全面深化体制改革的关键机遇期，依靠体制改革实现“转方式、调结构”将成为核心工作，各项改革措施可能会密集推出和实施，从而对工业经济增长造成一定的压力。
(3)前期刺激政策有待进一步消化。前期的4万亿元投资计划等经济刺激政策带来的影响目前依然存在，需要在2015年进一步消化。一是“地方债”问题。成分复杂的“地方债”是影响中国经济发展的重要风险因素，而前期国家的4万亿元投资计划加剧了“地方债”规模。2015年国家将集中对“地方债”问题进行治理，实质上是对前期政策的消化。二是房地产问题。目前，国家虽然出台了理顺房地产市场机制的一系列措施，但由于前期房地产市场价格已经偏高，并有大量的库存需要消化，因此短期之内难以出现房地产投资的大幅增长。三是银行坏账问题。4万亿元投资计划促使银行放出了大量的贷款，这种大规模、密集的放贷，可能会导致银行不良贷款规模的扩大，从而增加了下一阶段工业经济运行的风险。
3.“稳中求进、改革创新”将是2015年工业经济的基本要求
与之前的“稳中求进”不同，“稳中求胜”意味着在体制机制的改革上取得重大突破。对于2015年工业经济来讲，稳定增长是非常必要的，但真正的成绩体现在改革。只有在改革上实现重大突破，才能打造工业经济增长和升级的新引擎。
(1)“稳中求进”体现为“底线思维”，目标是保障工业经济在合理增速区间运行。“底线思维”是2012年底中央经济工作会议中提出的，是指“对经济下行容忍度提高，但不能低于潜在增长率，主动调结构但不能危及经济稳定，守住不发生系统性金融危机和财政危机的底线，政策会在短期成本与长期成本之间寻找平衡”。按照这一思路，可以从以下几个方面考虑工业经济增长的底线：一是以潜在产出增长率来确定工业合理增速。工业经济增长不应过度偏离潜在产出增长率，而是围绕潜在产出增长率上下波动。按照众多研究者的测算，大致认为“十二五”规模以上工业企业增加值增速应维持在9%左右，而“十三五”会下降到8%左右。2015年为“十二五”最后一年，可考虑取平均值为8.5%。二是以经济系统稳定为底线来确定工业合理增速。可以容忍工业经济增速的合理下行，但前提是不能带来金融危机、财政危机等系统性风险。目前来看，这种风险基本上是可控的，工业经济增速的适度下行不会带来经济的系统性风险。三是以短期成本和长期成本平衡来确定工业合理增速。工业经济增速的降低不应带来严重的社会问题，例如失业、社会不稳定等。国家应根据当前失业率变化情况来合理确定工业经济增速目标。
当前中国工业经济正处于从“旧常态”向“新常态”的过渡时期，因此不能简单地以过去的增长情况来推算未来增速，而是应当综合考虑国家的政策目标、工业经济系统的内在平衡、国内外发展条件变化等各种因素，合理预测工业经济增长速度。如果从潜在产出增长率的角度考虑，应将规模以上工业企业增加值目标设为8.5%，但由于国内外大量不确定性因素的存在、经济结构失衡造成需求无法充分释放、全面深化改革将加速推进、系统性风险基本可控、失业率尚在可承受范围之内，所以国家可以适当调低工业经济增速目标，将2015年规模以上工业企业增加值增速目标设定为8.0%，从而为“转方式、调结构”预留出足够的政策空间。从实际工业经济增速预测来看，由于2015年是“三期叠加”影响的集中体现期，因此实际工业经济增速也可能会在低于潜在产出增长率的水平下运行，全年实际增长大概为8.0%(见表2)。
(2)“改革创新”，目标是使体制机制改革在关键环节取得重大突破。2015年是全面深化改革的关键年，能否取得改革的重大突破将是影响2020年全面深化改革目标实现的关键节点。具体来看，2015年最有可能取得重大突破的关键环节包括四个方面：一是混合所有制改革。混合所有制改革是全面深化改革的重头戏，不仅意味着多种经济成分在国民经济中并存，而且意味着在分散独立存在的一个个市场主体内部，可以用现代企业制度、标准的股份制来容纳各种所有权形成的股本，在一起实现最大包容性的共赢多赢(贾康，2014)。2014年7月，国资委在中央企业开展“四项改革”试点工作，加快推进混合所有制改革。目前，各省市实施细则陆续出台，预计在2015年将集中发力。二是价格改革。随着国际原油价格的大幅走低，中国的通货膨胀压力大大减弱；同时，原油、煤炭、矿石等大宗商品价格的走低，也使得产业链不同环节企业之间的利益格局发生了根本性转变。2014年11月，李克强总理召开国务院常务会议，部署加快推进价格改革。改革的重点在于缩小政府定价范围，促进市场竞争，破除垄断。预计2015年国际大宗商品价格将继续走低，从而为价格改革提供了难得机遇。2014年，价格改革已经加快启动，预计在2015年将取得重大成果。三是金融改革。党的十八届三中全会以来，金融改革已经取得了积极进展，预计2015年国家将继续在利率、汇率的市场化，以及监管体系和安全网体系的构建方面有所作为。四是财税体制改革。2014年6月，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，并提出新一轮财税体制改革将在2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。按照这一时间表，财税改革的大量政策将在2015年加快推出并实施。
三、适应“新常态”，提高工业经济发展质量和效益
从“旧常态”向“新常态”的过渡，并不是在原有增长方式基础上的经济恢复过程，而是在全面结构性改革基础上，经济增长方式实现彻底转变的过程，其主题是全面改革与结构优化。这就要求必须超越传统的宏观调控理论与政策框架，超越发达国家流行的后危机治理理论和政策框架。对工业来讲，一方面，需要保持较快增长速度，应避免工业经济的过快下滑带来的各种冲击，另一方面，必须提高增长质量，推动结构调整，加快转型升级，促进工业企业国际竞争力的提高。要想实现这种多目标的平衡，国家在制定政策时，应注重多重政策的组合使用，将长期政策和短期政策结合起来，将宏观政策与中观政策结合起来，将供给管理与需求管理结合起来，打出“组合拳”，既重视结果也重视过程，既重视政策的稳定性也重视政策的灵活性，推动工业经济的平稳较快增长。具体来看，国家可以从需求、供给和产业三个层面出台政策，分别针对不同的问题，并结合使用。
1.需求管理
一般来讲，需求变化是造成经济波动的根本因素，能够直接影响短期的经济增速变化。当需求规模超过经济的潜在产出能力时，往往会带来经济的过快增长，出现经济过热；相反，当需求规模低于经济的潜在产出能力时，又会使经济增速过慢，造成大量的失业，出现经济过冷。如何调控经济增长速度，使其基本符合潜在产出能力，既不过热，也不过冷，这是需求管理政策需要考虑的核心问题。从现实情况来看，2014年以来工业经济增速出现了过快下滑的趋势，要想在短期之内解决这一问题，还只能靠需求的拉动。国家通过小幅度、定向的需求刺激，可以避免工业经济增速的过快下滑，维持宏观经济的稳定，从而为后期的体制改革和结构调整赢得时间。
(1)释放消费潜力，使消费继续在推动工业经济发展中发挥基础作用。2014年前三季度，最终消费支出对GDP增长的贡献率为48.5%，高出资本形成总额7.2个百分点，这在一定程度上说明消费对于经济增长的拉动作用越来越重要。目前，模仿型排浪式消费阶段基本结束，而个性化、多样化消费将渐成主流。然而，这种个性化、多样化的消费需要从三个层面来释放：一是推进新型城镇化建设。新型城镇化的核心在于“以人为本”，随着越来越多的农村人口、信息、资金、技术等生产要素汇聚城市，将在城市产生巨大的聚集效益和规模效益，使生产要素市场尤其是劳动力市场能够更好地发育，在城市能获得相对于农村工资更高的就业机会，从而提高城镇居民的收入水平，促进消费结构升级。二是鼓励商业业态创新。消费者个性化、多样化的需求往往依赖于新的商业业态来满足，而且新的商业业态又能够进一步催生消费者新的个性化、多样化需求。三是优化消费环境。规范市场秩序，促使市场竞争由数量扩张和价格竞争逐步转向质量型、差异化为主的竞争；促进制造企业服务化发展，保障消费者权益。
(2)把握投资方向，消除投资障碍，在提高投资效益的基础上，使投资继续对经济发展发挥关键作用。投资效益包括经济效益和综合效益两种不同层次的概念。二者均是成本和收益的比较，计算投资回报率。不同的是，经济效益仅仅考虑经济成本和经济收益，更多是一种市场行为，是企业的一种个体理性；而综合效益不仅考虑经济成本和经济收益，而且需要考虑经济社会长远发展的综合影响，包括民生改善、社会稳定、经济长远发展、产业竞争力提升等多维目标，不仅考虑今天的成本和收益比较，而且需要考虑明天的成本和收益比较，是国家的一种集体理性。目前，中国经济社会发展中，存在着严重的产业不平衡和区域不平衡的问题，很多地区的基础设施条件还比较落后，众多民生问题也依赖于投资才能解决，因此未来中国的固定资产投资增长还有较大空间。下一阶段，国家应从综合效益的角度来决定固定资产投资项目，加大民生项目的投资，把握好项目的建设节奏，保持固定资产投资的平稳较快增长。同时，尽量发挥市场机制的作用，将能产生经济效益的项目交给市场，提高投资效率。
(3)制定进出口贸易促进政策，加紧培育新的比较优势，鼓励高加工度产品出口。现阶段来看，随着美国、欧洲经济的逐步回升，国际市场需求将大幅增长，在这种情况下出台并实施进出口贸易促进政策，鼓励工业企业更广泛地参与全球分工，能够产生“搭便车”效应，从而有利于促进中国工业经济的恢复增长。为避免重复过去“粗放式”增长的老路，可考虑更多地促进汽车、机械、电子信息、医药等高加工度产品的出口。具体来看，国家可重点采取两方面措施：一是降低进口关税，鼓励中间产品的进口。降低进口关税有利于实现贸易平衡，避免贸易争端，同时也有利于为中国工业发展保障资源，促进企业竞争力的提升。二是在WTO允许的框架下，采用出口信贷、出口退税、出口奖励等手段，鼓励高加工度产品的出口。
2.供给管理
供给因素是决定经济潜在产出的根本原因，要想实现工业的长期可持续发展，必须保障生产要素的供给和升级。目前，中国的生产要素供给结构正发生着根本性转变，过去建立在低级生产要素基础上的竞争优势正逐步丧失，劳动力成本、土地、资源、环境等约束日益加强。在这种情况下，工业经济增长的动力必须要实现从由生产要素扩张驱动转向全要素生产率提升驱动，使建立在高级生产要素基础上的竞争优势逐步形成，并发挥主导作用。
(1)促进企业创新。一是重点支持中小企业的发展。对一个国家来讲，要想实现以创新为本质的经济内生增长，必须要致力于提高经济活力，通过不断涌现的“草根创新”来提高整个工业的技术水平和商业模式水平。中小企业是经济活力的源泉，往往也是一个国家解决就业、促进技术创新的根本途径。为促进中国经济活力的提高，国家应加大对中小企业发展的支持，鼓励生产小型化、智能化、专业化。二是利用市场机制对企业技术创新行为加以支持。政府的任务应当是推动建立有利于创新的制度环境和激励机制，鼓励企业开展技术创新并提供优惠政策，应该通过一种竞争性的、公平的方式分配创新经费，鼓励最有创造力的企业脱颖而出。三是对企业商业模式创新给予更大的空间，尤其是在物联网、大数据等一些新兴领域里，尽量避免对企业的经营范围和方式进行限制。四是加强知识产权保护。
(2)加快推进体制机制改革。一是将混合所有制改革作为推进体制机制改革的核心抓手。混合所有制是社会主义市场经济体制的必然要求，也是理顺市场竞争秩序、赋予微观主体平等市场地位的根本途径，因此应集中力量。排除困难，加快推进混合所有制改革。二是将顶层设计与基层创新结合起来。对于体制机制改革来讲，顶层设计和基层创新均是必不可少的。如果缺少了顶层设计，那么改革就缺少了方向，甚至会被利益阶层绑架，使改革“误入歧途”；如果缺少了基层创新，那么改革就缺少了活力，不利于调动基层创造力，不利于改革的顺利推进。因此，现阶段国家应尽快出台体制机制改革的顶层设计，但应限于改革方向和基本的框架机制，而细致的机制设计，应更多交由基层创新完成。在一个地区行之有效的改革创新，可以进一步在全国其他地区推广。三是将体制机制改革推进情况作为地方政府绩效考核的核心因素。对于现阶段工业经济来讲，平稳增长是基本保障，但改革突破是突出成就，因此应鼓励地方政府开拓创新、推进改革，并以此为基础评价地方政府绩效。
3.产业升级
需求管理政策和供给管理政策均属于总量政策，暗含的假设是不同产业在经济系统中的地位是无差异的，而产业升级政策属于中观政策，承认产业地位的差异性，通过资源的不均衡配置，实现部分产业的跨越式增长。现阶段来看，产业政策对于避免工业经济短期之内的过快下滑，以及提高工业经济的长期增长能力均能起到重要作用。
(1)建立完善淘汰落后产能退出机制和配套政策。一方面通过限制发展、提高土地和电力使用成本、提高资金成本等方法，利用市场机制使落后产能主动退出市场，实现市场出清；另一方面直接采用行政手段，对不符合环保标准、技术标准的企业进行淘汰。
(2)推动产业结构调整，促进产业转型升级。一是嫁接改造劳动密集型产业。长期以来，劳动密集型产业往往被等同于低附加值产业，事实上，如果采用人文因素和工业文明对其进行嫁接，劳动密集型产业同样也可以成为高附加值产业。二是优化升级资本密集型产业。避免资本密集型产业的盲目扩张，加剧产能过剩，以及由此带来的资源环境压力，引导资本流入能够带来经济效益和社会效益共同提高的产业；同时，升级资本密集型产业的发展水平，推动信息技术和绿色技术与企业生产方式的全面融合，改变现有工业生产的组织方式，促进其向先进制造业转变。三是加强培育技术密集型产业。对现阶段的中国来讲，加强培育知识密集型产业并不意味着一定要追求技术最高端的产业，而是应从要素禀赋结构升级的现实出发，积极承接跨国公司知识密集型产业的转移，发展自身最具竞争力的中端，甚至低端的知识密集型产业。
(3)积极发现、培育新的经济增长点。一是积极培育节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料等战略性新兴产业。战略性新兴产业在短期之内可能难以取代传统产业，成为经济的主导力量。但从长期来看，战略性新兴产业对拉动工业经济增长的贡献率将会越来越高，且对工业经济整体技术效率的改进起到重要的作用。二是继续把信息消费作为培育新经济增长点的重要抓手。促进信息消费，要把握好市场导向、改革推进、需求引领、有序安全发展的原则，大力推进工业化和信息化深度融合。