摘要：分析和总结政府危机信息管理系统的相关研究和实践，发现其存在系统分散、缺乏联动和沟通的不足。针对现有不足，构建政府危机信息管理联动系统模型，分析各子系统的功能结构，并结合北京“7.21”特大暴雨危机事件进行说明，以期为弥补目前政府危机信息管理系统的沟通与联动不足、提升政府的危机信息处理和决策能力提供参考。
关键词：政府危机信息管理；危机信息管理系统；联动系统模型；危机决策；危机管理；
作者简介：王传清，男，1980年生，博士研究生，发表论文10余篇；
1引言
随着危机管理研究领域的进一步拓展，研究更加深入和广泛，研究者们逐渐注意到信息在危机管理中所起的作用，危机信息管理开始兴起。从危机的识别与预警和危机的沟通与交流，到危机的决策与处理和危机的恢复与评估，每一个重要的环节都要有不同的相关信息支持，危机信息管理贯穿了政府危机管理的全过程。政府对信息及时进行采集，并且加工和整理，提前对危机预警，能够缓解危机，降低危机带来的损害；信息交流和共享不仅可以为政府科学决策和准确指挥提供支持，而且可以协调各政府部门的行动，提高政府危机应对能力；对危机进行分析和评估，可以搜集各种反馈信息，总结经验教训，为灾后恢复和今后应对类似危机提供参考和信息保障。只有构建一个有效的、应对各类危机的政府危机信息管理系统，才能及时收集、分析、传递和共享危机信息，从而增强公共危机管理决策的科学性，整合危机管理资源和协调危机管理行动，降低甚至消除危机的危害。所谓政府危机信息管理系统，是指基于现代化信息技术，通过建立统一的技术规范、数据标准和数据交换格式，制定相应的规章制度和管理办法，实现各级政府之间、政府各部门之间的信息共享和利用。
2政府危机信息管理系统相关研究
引入现代化技术手段开展危机信息管理的研究与实践一直被人们所重视。在国外，许多学者研究危机信息管理系统，结合仿真工具、地理信息系统(GIS)等对突发事件进行预警，如森林火险、战争危机等[1]。and等[2]、NickCollin[3]、美国国家研究理事会(NationalResearchCouncil)和美国计算机科学和电信委员会(ComputerSeienceandTelecommunicationsBoard)[4]、美国安全技术研究机构(InstituteforSecuritytechnologyStudies)[5]等都强调了信息技术及系统软件等在危机信息管理中的重要性。2002年，危机管理和信息技术研讨会在赫尔辛基召开，会议的主旨就是探讨如何利用信息技术来提高危机反应和处理能力[6]。欧洲的危机事件响应与管理信息系统学会(InformationSystemsforCrisisResponseandManagement(ISCRAM)Community)着重研究了危机管理中建立危机信息管理系统的作用。2005年10月底完成的欧盟项目“为管理决策服务的关键基础设施(MEDSI)”[8]以及美国司法部、美国司法协会、科技办公室联合开展的危机管理软件(CIMS)测试项目[9]等重点对危机管理相关软件进行了分析和测试。SherifKamel在其专著中也对决策支持系统在危机管理中的重要作用进行了分析和讨论。
在政府危机信息管理的相关实践中，许多发达国家都将信息技术及危机信息管理系统引入危机管理中。其中ES公司开发的WebEOC系统应用广泛。“9.11事件”发生后，各国不仅在国家层面上调整了危机管理的战略，而且在城市的层面上也进行了调整，构建了许多综合性的危机信息管理系统。如美国纽约市的城市危机管理系统、德国柏林市的危机信息管理系统、加拿大多伦多市的危机反应系统以及日本东京市的防灾中心信息管理系统。
我国危机管理研究相比国外起步较晚。2003年的“SARS”危机后，对于公共危机、危机管理、政府危机信息管理以及群体性突发事件的相关研究形成热潮。关于危机信息管理系统以及信息技术的相关研究，我国学者主要集中在通过建立危机信息管理系统进行有效的危机预防和应对上，缺乏对于各分散系统以及各层次危机相关管理部门的联动和沟通的深入研究。覃小旅[12]、唐钧[13]、惠志斌[14]、刘彬[15]、张小明[16]等基于对中国国情的分析，对构建国家综合性的危机管理信息系统及相关问题提出了自己的看法和思考，强调要有效应对危机，提高政府危机管理能力，必须建立相关的信息管理系统。魏玖长等[17]在元搜索引擎的基础上研究了危机信息监控系统。沙勇忠和张艳菊以纽约、东京、多伦多和上海这4个城市的公共危机信息管理系统为研究对象，对典型城市危机信息管理系统进行了分析和比较，在总结国内外建设经验的基础上，对存在的一些问题以及未来的发展趋势进行了讨论和思考[18]。顾化龙以公共危机应对中的信息管理系统为研究对象，搜集了大量的政府应对危机的案例资料，通过对“2008年南方雪灾”、“贵州瓮安事件”等的深入分析，探讨了政府在公共危机应对中的信息管理问题[19]。
关于联动系统研究，目前国内一些相关研究集中在探讨如何通过建立城市应急联动系统以及利用信息技术来提高和改善政府的危机管理等方面。如王雅丽等主张构建统一协调的应急联动系统，创新城市应急管理模式，通过城市联动系统及信息技术应用，有效改善城市公共危机管理[11]。2005年，张佰成、谭伟贤编著的专著《城市应急联动系统建设与应用》出版，专门对城市应急联动的建设和发展进行了深入研究[20]。而赵林度等也提倡利用现代信息技术改善相关城市应急管理部门之间的信息和资源共享。在政府危机信息管理系统的实践方面，国内也有很多城市先后建立了自己的应急联动系统[11]。但是，城市应急联动系统注重对危机发生后的紧急救援及部门的综合服务，对危机发生前的监测、预控又不太重视。
综合分析目前的研究和实践情况，可以看出，政府危机信息管理系统的构建及应用中还存在以下问题：(1)政府危机信息监测、预警和信息搜集能力较弱；(2)日常状态下的信息搜集、整理、汇总等渠道比较分散；(3)政府危机信息系统信息共享和联动水平远没有达到危机信息管理的需要；(4)危机信息整合程度较低，各职能部门之间沟通困难，由于拥有信息的单位分散，导致信息流通困难，职能部门之间信息交流不足；(5)紧急状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划；(6)政府信息联动平台和机制还有待改进和完善，分散的信息难以综合、集成、分析、处理。因此，笔者从加强各分散系统的信息沟通和联动的角度出发，构建政府危机信息管理联动系统，使信息在系统中能够顺畅流动、交流、共享，以期为政府的危机决策提供信息和系统保障。
3政府危机信息管理联动系统模型设计
危机信息管理没有固定的模式，针对不同的危机我们应当采用不同的信息策略[21]。但是根据危机信息活动的内容以及具体信息职能的不同，政府危机信息管理联动系统模型均应当包括危机信息采集子系统、危机知识子系统、危机信息沟通子系统、危机预警子系统、危机决策子系统和恢复与评估子系统这6个主要构件。政府危机信息管理联动系统需要各个构件的协同作用，以支持政府危机信息管理以及危机决策目标的实现。
3.1危机信息采集子系统
危机信息采集是政府危机信息管理联动系统的基础功能，能利用众多的信息渠道对各种危机信息进行全面收集和监控。以往分散或是局限于单一政府组织的危机信息采集方式，由于组织结构、技术、人为等因素，会造成信息传递的迟滞和冗余的增加，甚至将危机信息消耗殆尽，使得政府危机管理部门无法及时了解并正确应对危机爆发。通过多元的危机信息采集系统和联动，才能使得危机信息以更真实和完整的形式，不断地、快速地呈现和流动。与一般的信息采集系统不同，本文的危机信息采集子系统是根据一定的信息采集机制，集合交通、公安、医疗、消防、气象等各方面的危机信息资源，对分散的、众多的、不同时空域的危机信息进行采集和集聚，通过数据交换共享平台和通信交换平台，实现各危机信息资源的互联互通，并保持危机信息处于不断更新状态。采集的危机信息存储在危机信息综合数据库中，经过筛选后，子系统输出预处理危机信息。
采集的危机信息类型包括数据、图像、语音、视频等多种。根据不同的危机信息，采集的方式主要包括：(1)自动采集。政府可以采用信息采集类软件来定期或不定期地获取相关的信息，例如利用信息采集器自动采集因特网上有效的信息，包括文本、超链接文本、图像、声音、录像、压缩等各类文档[22]，并能够按照政府的定制和需求采用文本、语义、聚类等分析方法对信息内容进行分析，自动抽取网页和相关内容。随着信息技术的不断发展，利用采集软件采集互联网上的信息将成为政府危机信息采集的主要方式。(2)浏览访问。政府可以通过浏览相关的网站、数据库、其他传播媒介等获取环境信息，例如访问政府网站以关注政府的最新动向、公共危机的预警和处理信息等。当然，也可以通过人工浏览传统纸本信息源来获取相关信息。(3)搜索。政府也可以就某一关注的问题，借助于搜索引擎等工具进行相关信息内容的搜集。这种方式能够针对性地获知相关信息，并具有信息成本低廉、获取方式便捷的优势。(4)咨询调查。通过对政府内部和外部人员进行问卷调查和深度访谈等活动，能够整合社会整体的力量，以发现、应对危机。咨询通常是针对专门的危机主题而进行特定的信息获取，咨询的对象可以是政府部门管理者、管理咨询从业者、具有特定专业背景的专家等。(5)委托采集。通过向专业咨询机构、信息服务机构提出委托请求，政府可以获取关于特定危机信息的搜集结果，也可以直接购买已有的数据光盘等，以获取关于行业、专业领域的信息。
3.2危机知识子系统
危机的复杂性要求在决策的过程中必须综合利用各方面的专业知识。危机知识子系统负责存储政府危机管理所需的知识资源，用以响应危机管理过程中的知识查询请求。这些知识资源主要包括：(1)基础知识库。指政府危机信息管理过程中涉及的相关概念、基础数据、基本理论、基本方法等。(2)应急预案库。指政府针对各级各类可能发生的事故和所有危险源制定总体应急预案、专项应急预案和现场处置方案，明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关政府部门和人员的职责等。(3)案例数据库。指对以往政府危机信息管理活动内容及过程的客观再现或介绍，包括相关数据和结果等，并进行分类，便于检索和对照。(4)指标模型库。指用于评价危机信息，进行危机预警等级计算的危机评判量化指标和模型。(5)专家知识库。指政府危机管理所涉及到的信息管理、危机管理、情报学、管理学等学科领域的专家知识。所有的知识资源通过知识交互平台集成在一起，并且与各联动部门的系统平台连接，为政府危机信息管理的各个过程提供知识支撑和保障。
从知识来源和功能的角度来看，政府危机信息管理的全过程需要两大方面的知识支持和保障：(1)关于政府及其环境的数据、信息和知识。由危机采集子系统和政府其他信息系统提供，反映的是政府及其环境的发展和变化情况，主要面向环境分析和危机预测。(2)关于危机信息管理的数据、信息和知识。主要由危机知识子系统提供，是政府为了实施危机信息管理而搜集的关于危机应对、决策等方面的知识和信息，还包括政府的危机管理计划、应急预案等。
3.3危机预警子系统
危机预警子系统的功能是对预处理危机信息进行加工整理和鉴别分类，借助危机知识子系统的指标模型库，构建指标体系量化评判危机信息，分析危机的种类、分布、危害范围及危害的重点对象、涉及的主管政府部门，对危机进行量化评估和判断，并随时对危机的变化做出分析判断，考虑可能造成的后果，计算危机的预警等级，根据计算结果发出相应级别的预测警报。
一般来讲，政府危机预测警报的预警级别按照严重性、影响范围、紧急程度和损失情况，分为特别严重(IV级)、严重(III级)、较重(Ⅱ级)和一般(I级)4个预警级别，并依次用红色、橙色、黄色和蓝色预警表示，如表1所示：
3.4危机信息沟通子系统
危机信息沟通在政府危机信息管理全过程中处于最重要的地位。一方面，政府由多个不同的部门和人员组成，并存在于一定的社会环境之中。在危机情境中，政府内部存在的良好的沟通意识、机制和行为能够增强危机中政府内部的凝聚力，并通过共享信息明确各部门和人员的职责，互相协作和联动，按优化的相应流程应对危机。另一方面，信息沟通也是连接政府与外界、实现危机公关的桥梁，让公众和外界了解危机发生的背景、政府的相关措施，让舆论导向对政府有利，减轻政府压力。危机沟通子系统的功能就是基于地理信息系统(GeographicInformationSystem，GIS)、全球定位系统(GlobalPositioningSystem，GPS)、卫星遥感(RemoteSensing，RS)系统、视频会议和集群通信等，实现信息在各个子系统之间顺畅传递，保证政府各部门和人员与危机信息管理部门的信息交流以及政府与外部环境的信息发布与反馈。危机信息沟通子系统的结构如图4所示：
各联动部门系统平台的功能是实现各个层次的互联互通，实现数据的互操作、软件的互操作与语义的互操作。它对实时性的要求较高，具有移动办公的特性，系统平台设计具有分布性、异构性和动态实时性的特点。各联动部门系统平台包括5级架构，如表2所示：
3.5危机决策子系统
危机决策子系统是整个政府危机信息管理联动系统的指挥中心。该子系统的功能是基于预测警报，在危机知识子系统提供智力支持的基础上，综合利用现代信息技术、计算机技术进行科学分析，并在掌握政府内外部资源的基础上，由联动决策中心制定并选择最优化应对处置方案。通过资源调配，实施联动措施，协调各联动部门，消除危机带来的危害或将损失降到最低。危机决策子系统结构见图5。
联动决策中心是危机信息管理联动系统的决策指挥中心和应急指挥中心，负责根据预测警报和相关的应急预案，结合专家知识库，制定应对危机事件的处置方案，进行统一决策，调度资源和组织协调。在具体应对危机事件的过程中，为各专业部门指挥分中心、重点场所监管分中心、应急处置现场指挥分中心和专业领导小组等提供接处警信息汇集的综合平台和联动指挥调度平台。
从危机的生命周期来看，政府危机决策方案包括以下几种类型：(1)危机管理计划方案。危机管理计划方案是政府开展危机决策的第一步，是整个政府危机信息管理活动的基础。主要是指政府根据其所处的具体环境和自身发展战略制定的关于政府危机管理的实施安排。其内容涉及到政府安全战略的制定、危机管理组织结构的建立、危机管理人员配备、危机管理的资源准备等。(2)危机预警决策方案。危机预警决策方案是针对潜在危机所制定的决策方案。目的是能在危机爆发前，提早发现、预防或降低危机带来的影响。内容涉及危机起因分析与处理、危机资源调配、危机信息采集点的调整等。(3)危机响应决策方案。危机爆发以后，政府决策者还必须面对各种压力制定危机响应决策方案。其内容包括危机现场的应急措施、危机资源的分配、紧急状态下的人员结构调整、危机公关小组的成立与具体活动等。(4)危机恢复决策方案。危机恢复决策方案是在评估危机带来的损失以及政府内外部环境之后做出的未来发展规划，内容包括发展战略的制定、未来一段时间的活动安排以及加强危机防御能力的措施等。
3.6危机恢复和评估子系统
制定出针对危机事件的决策方案后，政府面临的主要问题就是如何从灾难中恢复，甚至以灾难为契机重新获得发展。恢复和评估子系统的功能就是将危机状态恢复至正常状态，并对整个危机事件进行全面的评估，收集决策实施和危机恢复反馈信息，总结经验教训，形成此类政府危机的案例信息资源和知识库信息资源，对相关人员进行教育培训，以加强对未来类似危机事件的危机信息搜集、预警和防范工作。恢复和评估子系统的结构如图6所示：
4政府危机信息管理联动系统整体架构及分析
本文集合危机信息管理系统和应急联动系统的优势，针对目前我国政府危机信息管理系统的建设和运行中存在的不足和缺陷，构建了政府危机信息管理联动系统模型，其整体模型及主要功能模块如图7所示：
图7中，箭头表示的是系统中信息的传递、流动和共享。信息共享是系统联动的基础，通过信息在危机信息管理联动系统中的传递、流动和共享，为各危机管理和应对部门实现联动提供实施基础和保障，在具体应对和解决危机事件的过程中产生即时实践效应。并且，从图7中可以看到，危机信息采集子系统、危机知识子系统、危机信息沟通子系统、危机预警子系统、危机决策子系统和危机恢复与评估子系统这6个部分是相互联系、相互衔接、共同作用的有机整体。只有各个子系统协同工作，才能保障政府危机信息管理联动系统的整体顺畅运行，将相关政府危机信息管理者和决策者从繁重的获取、筛选和评估信息的工作中解放出来，更加科学地进行危机决策，从而有效地进行危机预警和危机应对等。
2012年7月21日，北京市普降特大暴雨，使人民群众的生命财产蒙受了巨大损失，全市经济损失也达到近百亿元，受到社会各界的广泛关注[23]。气象部门针对这次天气过程准确预报了降雨强度和降雨历时，及时预警，全市参加抢险应对人数16万余人[23]，但是仍然存在一些应对洪灾不力、呼救电话不通、救援不及时等情况。这场特大暴雨暴露出政府及相关部门之间缺乏联动的问题。在特大暴雨预测警报发布后，根据危机知识子系统中的下水管道系统数据信息、路面桥梁房屋等建筑数据信息、历年北京抗洪救灾信息和案例数据等，联动决策中心制定并实施危机处置方案，并利用危机沟通子系统调配相关资源，指挥实施各项联动措施。如联合互联网络、电视媒体、广播电台、手机运营部门等，联动发布强降雨预报预警；联合交通部门、建筑部门、环保部门，对主要的滞水和洪涝地点、路段提前清理障碍，检查下水管道设施，设立警示和提示标识，提醒市民注意，指导避险；联动110、119、120等报警求救声讯台以及消防、救援部门，调配充足的电话接听人员以应对电话寻救高峰；在发生洪灾险情时，联动交通部门、道路管理部门等，消除阻碍交通的行为，如暂停公路收费、暂时取消停车罚单，将人力和资源调配到疏通道路、抗洪抢险方面去。如果能够构建并完善政府危机信息管理联动系统，通过相关部门的信息共享和联动，各方共同努力，一定可以降低这次特大洪灾危机带来的损失和危害。
5结语
本文的研究只是构建了政府危机信息管理联动系统的模型，在具体开发和实现政府危机信息管理联动系统时，另外还要考虑系统软件、硬件的选择和安装、人员配置与培训、责任与权力的明确、其他资源的获取等。联动系统建立以后也需要一个试运行阶段，对其安全性、稳定性、有效性等进行评估，以便发现其中存在的不足，通过调试，不断改进政府危机信息管理联动系统，持续提升政府危机信息处理和危机决策的能力。
需要指出的是，政府的危机信息管理和决策应对问题不是构建一个信息管理系统就能完全解决的，这不仅仅是一个技术问题，还涉及到危机意识、管理机制体制以及危机管理专业人才等多个方面。如发生北京“7.21”特大洪灾时，一些市民没有认真对待预警信息，结果遭受严重的财产损失。因此，只有各级相关人员在思想上充分认识，形成良好的危机信息管理机制和体制，政府危机信息管理联动系统才能发挥其重要作用，帮助危机决策者制定和实施危机应急预案以及各种危机应对措施，消除或降低危机带来的损害。从这方面来看，我们还有较长的路要走。本文来自《中国南方果树》杂志