摘要：阐述了英国、德国、法国、美国等欧美发达国家成人教育立法的基本情况和成功经验，分析了我国成人教育立法的可能性和必要性，认为我国制定《成人教育法》时机成熟，强调我国成人教育立法有必要在立足国情的基础上积极借鉴他国的成功经验。树立依法治教的观念，大力发展成人教育；完善我国的教育法律体系，尽早制定《成人教育法》；借鉴他国经验，丰富成人教育立法的内容。
关键词：成人教育；立法，启示；
作者：宋孝忠
成人教育是世界各国比较重视的一种教育形式。联合国曾先后召开过五次世界成人教育大会，并制定了相应的法令和规定。进入20世纪60年代，特别是1972年东京会议以来，越来越多的国家开始制订发展成人教育的法律、法令，不少会员国把发展成人教育看作是公民的一项基本权利和国家的一项重大决策。发达国家的成人教育发展至今已经形成了一些共同的特点：成人教育立法是国家或地方政府及有关部委的共同职责；在保证成人教育基本方针的前提下，普遍将成人教育的决策权和管理权下放到地方，趋向成人教育管理的地方化；成人教育立法中日益明确对经费与专项拨款的规定；普遍关注弱势群体的特殊需求等[1]。本文通过介绍欧美主要发达国家成人教育立法的基本情况，挖掘其共同经验，以期对我国的成人教育事业有所裨益。
一、欧美主要国家的成人教育立法
(一)英国成人教育立法
英国被称为“世界继续教育之乡”，其成人教育对西方及世界各地的成人教育发展都产生过极其深远的影响。英国成人教育体制与设施都有法规基础，各种成人教育政策的贯彻执行，也都以立法为依据。
1919年，英国成人教育复兴委员会通过的《史密斯报告》不仅论证了成人有接受教育的可能性，而且还提出对每个人的教育应该予以重视，从而使英国成人教育作为制度得到确认。1924年，英国教育部颁发了《成人教育章程》，该章程主要强调了申请政府经费补助的成人教育课程的主办单位必须是经过政府批准认可的单位；成人教育课程的学习者必须是年满18岁的成人，而课程的学习内容应以人文教育为主，强调其非职业性的特征。虽然该章程仅仅是有关申请政府成人教育课程经费补助文件，但它在某种程度上反映了政府对成人教育的认识和发展意向，也对英国成人教育的价值取向产生了一定的影响。
1944年，英国颁布了《1944年教育法案》。该法案第7条规定公共教育体系分为三个连续的阶段，即初等、中等与扩充教育(指16岁以上者的教育，但不含高等教育)，要求各地方教育当局确实有效地提供各阶段的教育以应民众所需，并负责促进社区各方面的发展。该法案第41条、第42条要求各地方教育当局提供足够的扩充教育设施。该法案第53条规定，地方教育当局必须与志愿团体合作提供各教育阶段足够的娱乐、社交和身体训练设施，因而经部长同意可设立或维持野营娱乐场地，以及支付办理比赛等活动费用。可以说，这是英国成人教育史上一部重要的法案，其后英国成人教育就是依据该法案而具体展开的。
1988年的《教育改革法案》重新界定了地方当局在义务教育阶段后教育的角色与责任，继续以扩充教育涵盖所有非高等教育领域的成人教育活动，并首次从法律上区分了高等教育与扩充教育的不同。1992年的《扩充与高等教育法案》解除了地方教育当局必须确实提供16岁到19岁以充分的全市教育的法定责任；解除了地方教育当局必须确保充足的扩充教育有关设施，以供16岁以上的部分学习时间学习者及19岁以上全市学习者教育的法定责任；将补助扩充与高等教育的公共部门划分为扩充教育基金管理委员会、高等教育基金管理委员会以及地方教育当局三种管理机关。自1993年起，负责成人教育经费维持责任由各地方教育当局改为由新成立的扩充教育基金管理委员会与各地方教育当局共同承担。此外，英国1964年的《工业培训法》和1973年的《就业与培训法》两部法案，也对英国成人教育及培训进行了规定和要求[2]。
正是通过以上法案，英国从法律上确立了成人教育的地位和作用，规定了政府及各部门对成人教育应承担的责任与职责，保证了成人教育的财政拨款，从而使英国成人教育得以顺利发展。
(二)德国成人教育立法
在德国，早在1876年的《工业法典》中就有了关于职工教育的规定。德国十分重视成人教育，把继续教育(成人教育)与幼儿教育、义务教育、高等教育一起视为人生的四个教育时期。其种类包括：为获得学校毕业证书的学校补充教育；为获得职业上的各种资格的职业进修、晋升、改行转业教育以及企业、工会等对个人进行的各种教育；对大学毕业生进行再教育的学术教育等等。正如原联邦德国教育委员会在它的教育体制计划中所说：“如果不是继续教育的话，那么第一教育阶段(10年义务教育)依然是不完整的。继续教育的全部领域是整个教育体制的一个组成部分。高级职业培训、重新定向的专业进修以及其他各类成人教育都在这一范畴之内。”[3]
德国实行地方分权的教育行政管理体制，使国家不直接管理地方的成人教育事务，联邦只通过立法、拨款、规划等手段进行宏观调控。联邦及各州为成人教育颁布了上百部相关法令，主要有《劳工促进法》、《职业教育法》、《联邦职业培训促进法》、《高校常规法》、《远距离教育保护法》、《继续教育/成人教育法》、《教育假期法》等。1990年在德意志联邦中前西德11个州已有8个州制定了有关法律，完成了成人教育法制化的过程。各种成人教育法案的基础是联邦基本法和各州宪法的有关条款。
1969年的《劳工促进法》规定了联邦劳工局要为成年人和青年人的职业进修提供补助；每个雇员有参加进修的权利以及学习期间的收入、补助等。同年出台的《职业教育法》和1973年《职业教育法》修正案规定了职业教育的组织条件和经费；学徒与企业培训合同的有关事宜；培训的管理、监督、监察以及职工再教育问题等。
实际上，自20世纪80年代以来，德国通过立法逐步形成和完善了一种兼容并包的成人教育管理体制，即一方面确定联邦教育委员会有权制定统一的成人教育政策和教育法；另一方面又鼓励私人创办成人教育，保证成人教育的自由性。虽然德国成人教育较之其他发达国家的成人教育历史较短，但是，在近年来获得了极大发展，表现在成人教育资金投入和成人教育参加人数都呈强势增长。因此，德国提出要“让成人教育为每一个德国人创造终身受教育的机会，并以国际性、创造性和终身学习三大原则构建德国成人教育体系”[4]。
(三)法国成人教育立法
“法国是世界上进行成人教育立法最早的国家。”[5]法国内阁中专设职业教育部，负责成人教育的规划、立法、经费的分配和组织重大计划的实施。成人教育立法的内容也比较健全。1919年法国政府就颁布《阿斯杰法》，开始注意成人的初等教育，并使之得到逐步发展。1971年7月法国颁布了《继续教育法》、《职业训练法》、《技术教育法》和《企业主承担初等阶段职业技术教育经费法》，1971年统称四法为继续职业教育法。该法使1963年以来的有关成人教育法律条文系统化，是法国成人教育史上的一个里程碑。1978年、1984年法国政府又两度颁布法律，对该法作了补充修改，使其更加详尽、完善。
1971年，法国国民议会通过的《职业继续教育法》明确将个人的学习意愿作为一项权利，以法律的形式确定下来。该法规定：“继续教育是劳动者的权利，所有劳动者都应均等地享有继续教育的机会。国家、公共机构、公立及私立教育机构、协会、职业组织、工会以及企业都有义务从事这类教育。”1984年法国修订后的《职业继续教育法》明文规定：职业继续教育“经费由国家认可的机构负责筹集，并根据参加培训的人数、时间、培训内容、水平等标准分配”；“企业主要交纳职工教育税，但如果自己实施国家规定的继续教育或对公、私立继续教育机构提供一定的资助，则可以全部或部分免交税金”。最重要的是，该法明确规定：“凡在职职工如愿意接受国家认可的职业培训，均有权向雇主提出要求，享受假期。”“每一位劳动者在职业生涯中，除了参加本企业组织的培训外，还可以根据本人的需求选择其它旨在提高知识和技术水平的学习。即使这种选择不符合企业的需要，也照旧可享有有薪培训假。”这就是有名的“有薪学习假”，也是“法国职业教育法的最大特色”[6](P382)。
1978年，法国通过的《培训假期》补充法令规定了职业培训的具体期限。1984年法国议会又通过了以职工培训和青年职业教育为重点的立法，列为《劳动法典》第九篇。其主要内容是：雇主应为本行业工作至少24个月，在本企业至少工作6个月的职工提供带薪培训假。受训者参加全日制培训不超过一年，部分时间不超过1200小时。法国对各种培训形式都订有规章制度，国家负责检查，违者受行政乃至刑事处分。该法规还对各部门，各成人教育机构的职能和活动范围、业余教育、广播电视教育、函授教育、培训班、学制、大学和培训中心的选择、考试等作了明确细致的规定。[5]
(四)美国的成人教育立法
美国政府非常重视成人教育立法，成人教育的每一步发展都与立法息息相关。美国是世界上成人教育立法最多的国家，制定了一系列成人教育法规。其中有1914年的《史密斯—莱文法案》；1917年的《史密斯—休斯法案》；1961年的《地区再发展法案》；1962年的《人力开发与培训法案》；1963年的《职业教育法案》；1964年的《经济机会法案》；1965年的《高等教育法案》；1966年的《成人教育法案》；1973年的《全面就业与培训法案》；1977年的《青年就业与示范教育计划法案》；1982年的《职业培训合作法案》。这些法案的实施极大地推动了美国成人教育的发展。
美国教育法律体系主要由四大块组成：初等和中等教育立法、高等教育立法、职业教育立法和成人教育立法。特别是1966年颁布的《成人教育法》是成人教育立法体系中的基本大法，它主要规范成人基本教育(即中学毕业程度以下的教育)和基本的工作培训，以及对特殊人群成人的教育。其目的是：“扩大成年人受教育的机会，鼓励制定成人教育计划，以使(1)所有成人学到为社会服务所需的基本技能；(2)使希望继续受教育的成年人能至少提高到中等教育的毕业水平；(3)使成年人有受培训和教育的机会，以便使他们成为更能受雇用、更有才能、更负责任的公民。”[7](P273)
《成人教育法》规定，各州推行成人教育主要依靠企业、工会、图书馆、高等院校、公立保健机构以及贫困计划和社区组织等机构；志愿组织、州和地方劳动培训机构、互助组织等等都可以举办成人教育活动。为了指导全国和各州的成人教育活动，该法还规定成立“国家成人教育咨询委员会”和“州咨询委员会”。此外，该法规定，由州推行拨款计划，授权联邦政府教育总署署长拨款个各州以开展成人教育，实现《成人教育法》确定的目标。为了适应不同时期社会和成人教育发展的需要，自1966年该法颁布以来，1968年、1970年、1972年、1974年、1976年、1978年、1984年又多次对该法进行修改，从而使该法更具有针对性，更加详细和规范。
除此之外，初等和中等教育立法、高等教育立法和职业教育立法中也都不同程度地涉及对成人参加特定领域内各种教育活动的规范。例如，以改革美国基础教育为主旨的《公元2000年目标：美国教育法》(1994)中就有关于成人学习的内容。推动美国高等教育发展的《高等教育法》其第一条款主要涉及高中后各种教育计划的开展，实际上也是规范成人继续教育活动的一个大法。《职业教育法》以学校本位的职业和技术教育活动为主，但也涉及到成人职业培训。此外，美国劳工部针对劳工培训的相关立法如《劳动力投资合作法》(1998)等，也毫无疑问地成为成人教育立法体系中的重要组成部分。
二、对我国成人教育立法的启示
(一)我国成人教育立法的现状
在现代社会，成人教育对提高人口素质，促进社会经济发展具有重要的意义。就我国具体情况而言，加强成人教育的立法也有其必要性。特别是我国成人教育在几十年的发展中，积累了不少行之有效的成功经验，这对成人教育的发展是极为重要的。因此，将成人教育长期实践经验进行总结，上升为法律规范，有利于理顺成人教育的管理体制，保证成人教育管理的规范化；有利于调动各级各部门各地方的积极性，促进成人教育的顺利健康发展。
我国成人教育立法不仅具有必要性，也是可能的[8]。首先，《宪法》和《教育法》为制定《成人教育法》提供了法律依据。《宪法》第十九条规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育”，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”《教育法》第十九条则规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度”，“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”其次，社会主义市场经济体制的建立和我国法制建设的不断完善，为《成人教育法》的制定提供了适宜的外部环境。作为《中华人民共和国教育法》的配套法律，《成人教育法》是调整和规范成人教育发展的法律，它的出台不仅有其法源基础，而且有其良好的外部环境。最后，我国成人教育的实践活动为成人教育法的制定提供了良好的内部条件。因为成人教育的蓬勃发展，使成人教育法的调整对象和范围更加明确和清晰。成人教育作为一种特殊的教育实践活动，与其他教育有着错综复杂的联系，但经过较长时间的实践活动，成人教育成人性、在职性、短期性、多次性、社会性、灵活性等基本特点已日趋明显。受教育者广及工人、农民、国家工作人员、其他劳动者；教育内容涉及政治、经济、科学、技术、业务各个方面；受教育的时间从就业后一直到终身。
(二)对我国的启示
1.树立依法治教的观念，大力发展成人教育
成人教育立法是成人教育发展的重要保证，也是各国政府干预、管理和控制成人教育的一个重要手段，可以说，成人教育的发展史也是一部成人教育立法的历史。纵观欧美各国成人教育发展历程可以看到，欧美发达国家法治观念十分浓厚，重视成人教育立法是这些国家的共同特点。当今世界，衡量一个国家民主先进与否，最重要的是看这个国家法制化建设和完善的程度，发达国家成人教育发达的重要原因之一就是重视成人教育立法。反观我国成人教育现状，虽然各级政府和有关部门已经意识到成人教育立法的重要性，但依法治教的观念还有不足之处。在当前形势下，我们一方面要加快成人教育的立法步伐，完善成人教育法律体系，做到有法可依；另一方面，我们要大力开展成人教育的科学研究，从理论层面对成人教育立法予以指导，从实践层面对全体人民进行成人法制教育，在全社会形成依法治教的观念，从而促进成人教育的快速发展。
2.完善我国的教育法律体系，尽早制定《成人教育法》
经过多年的努力，我国相继出台了《学位条例》、《义务教育条例》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》。但是在中国划分的四大教育体系(基础教育、高等教育、职业教育和成人教育)中惟独没有成人教育法。关于成人教育的内容也大多散见于政府文件或相关法律之中。《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“成人教育是传统学校向终身教育发展的一种新型教育制度。”《教育法》明确规定，“国家实行职业教育制度和成人教育制度”、“国家鼓励发展各种形式的成人教育”，并提出“建立和完善终身教育体系”的要求等。但是，这些条款相当简约、相当原则和抽象，与成人教育制度化、法制化联系密切的实质性问题几乎没有触及。另外，改革开放以来，我国社会发生了巨大变化，紧贴社会现实的成人教育领域也出现许多新的问题，这些问题已超越了教育管理的范围，“若不加快单独立法的步伐，以通过法律的形式及在法律的基础上来对成人教育的各种关系进行调整和规定，无疑将会使成人教育的发展受到限制，甚至会出现无章可循、无法可依的混乱局面”[9]。因此，制定一部独立的、体现中国成人教育特色的《成人教育法》，既是成人教育顺利发展的需要，又是迈向学习化社会、构建终身教育制度必不可缺的步骤。
3.借鉴他国经验，丰富成人教育立法的内容
从上面可以看到，成人教育在欧美发达国家已有相当长的历史，在成人教育实践中，都非常重视成人教育的立法工作。欧美发达国家成人教育立法的范围非常广泛，涉及到成人教育的各个方面，并且在长期成人教育立法活动中积累了丰富的经验，我国在进行成人教育立法过程中，应积极借鉴其成功的一面，丰富我国成人教育立法的内容，以促进有中国特色的成人教育法律体系的早日建成。其一，重视地方性成人教育法规的制定。欧美发达国家日益趋向成人教育管理的地方化，例如德国、美国许多州都制定了一系列发展成人教育的法律法规。我国各地区成人教育发展很不平衡，各地情况千差万别，制订全国性法律不仅时间长，也未必能将各种成人教育关系都概括进去。因此，根据各地实际情况制定地方性法规非常必要，能够推动《成人教育法》的立法进程，也是健全成人教育法制的重要途径。其二，注意成人教育立法的预见性和可操作性。一方面，在制定成人教育法规时不但要立足于现实，而且要透视未来趋势，使出台的教育法规具有前瞻性，不因某些环境或因素的暂时变化而失去其效应。20世纪60年代中期，当许多国家还对是否发展成人教育争执不休之时，美国政府力排众议，颁布了《成人教育法》，从而使其成为当时为数不多的专门为成人教育立法的国家之一，显示了美国政府的远见卓识。另一方面，《成人教育法》要对成人教育的实际问题做出明确的规定，或提出指导性建议，促进问题的解决，而非纯粹的理论罗列和法理说教。一般认为，我国的教育法规理论性强，但过于抽象，可操作性比较低，指导性功能不强。美国《成人教育法》没有停留在抽象空洞的理论阐述上，而是站在解决问题的角度，对成人教育发展过程中的具体问题，诸如资金来源及用途、师资培训、组织管理机构、教育计划等都有较为详细的规定和说明。这样使法案更贴近实际生活，也比较容易执行。其三，坚持成人教育立法的灵活性和动态性原则。在德国，州政府是成人教育和继续教育立法的主体。因此，各州均根据当地的实际情况颁布了各具特色的继续教育法。而美国的成人教育和终身学习立法是以中央政府为主体的。但即便如此，其立法也在很大程度上体现了地方自治的原则。如美国《成人教育法》就规定了一种“对州的拨款和审定制度”。即由州向联邦教育部提出各项计划的申请并负责计划的管理，而联邦政府则依据法定原则对各州计划进行审定，并按年度对各州的成人教育活动予以拨款。另外，为了适应形势发展，美国《成人教育法》历经多次修改，立法中经常采用的项目原则也在较大程度上体现了立法的灵活性和动态性。例如，《成人教育法》的修正案中曾经增列过各种特殊计划，分别扩大对老年人、印第安成人、印度支那难民和移民接受成人教育的机会。这些，我国在具体的成人教育立法过程中有必要积极借鉴。本文来自《中国国家博物馆馆刊》杂志