摘要：IUU捕鱼以其破坏渔业资源环境，造成鱼群种类的灭绝成为国际渔业规制亟待解决的问题之一。船旗国作为船舶的登记国家，应当对本国船舶IUU捕鱼行为承担责任。综合国外管制IUU捕鱼的措施，提出我国加强IUU捕鱼管制的建议。
关键词：IUU捕鱼；船旗国；责任
IUU捕鱼是指Illegal（非法的）、Unreported（未报告的）Unregulated（未受管制的）的捕鱼活动。针对莫氏犬齿南极鱼的大量非法捕捞，在南极海洋生物资源保护委员会（简称CCAMLR）上首次提出。由于人类对利益的追逐，对海洋渔业的保护意识淡薄，国家相关机制、法律的不完善等因素的影响，各国船只都有从事IUU捕鱼的行为，造成渔业资源的大规模减少。据经济合作和发展组织估计，在2007年，通过IUU手段进行捕捞的水产品数量就已经占全球总量的30%，并且，大约有75%的野生渔业资源已经过度开发或者已经枯竭[1]，人们逐渐意识到IUU捕鱼的危害，继而开始重视对IUU捕鱼的控制力度。在实施管理的过程中，船旗国有义务承担相应的责任来规制IUU捕鱼行为。
1船旗国管制IUU捕鱼的责任
国际法中的国家责任又称为国家的国际责任，而船旗国管制IUU捕鱼的责任是指船旗国在管制违反国际义务IUU捕捞的船舶时，应当承担法律责任。船旗国对管制IUU捕鱼的责任主要体现在两方面：第一，针对本国渔船IUU捕捞行为，船旗国承担着加强管制，规范本国渔船，减少IUU捕鱼总量的责任；第二，针对他国船舶实施的IUU捕捞行为，基于属地管辖和保护性管辖，应在本国领域内采取措施维护国家主权，并与其他船旗国开展多边合作，共同维护全球渔业资源，实现渔业资源的可持续发展[2]。
1.1对国内的船舶进行登记管理
渔业船舶的登记管理，首先是对船舶信息的登记管理。船旗国有责任掌握本国渔船尽可能完整的信息，以便采取保护及管理措施；对船舶进行登记管理，另一方面也可促使船舶主动承担维护渔业资源的义务。其次便是确保船舶在海上作业时的安全，对船舶进行检验和颁发证件。船旗国的渔业监管部门对船舶进行检查，主要从船舶的安全性角度出发，检验其是否符合规定的一项重要措施。同时，为加强保障水上人身财产安全，对船旗国需要船舶技术设备状况、人员配备情况进行检查。在检查中，针对有问题的船只，船旗国有义务要求该船舶禁止出海，进行整修，在纠正错误之后，进行安全复查，以确保船舶在海上航行的途中，不会有意外事故的出现。同时也需要报备渔业相关部门，征求其同意，否则不可擅自离港。为船舶颁发证件，是一种资格凭证，是对船舶所有权人权利的证明。给船舶颁发证书，可从根本上辨别是否为IUU捕鱼，便于提高渔业监管部门的执法效率。为确保国内船舶登记的顺利进行，必须采取审查监督措施，以防止权利的滥用和误用，遗漏实施IUU捕鱼的船舶。
1.2保护本国渔业资源
渔民之所以进行IUU捕捞，除经济利益的驱使外，还有一个较为重要的原因则是船旗国境内没有可以捕捞的渔业资源。目前，受海洋环境污染的影响，渔业资源日益短缺，船舶自然而然地转向了渔业资源丰富的区域，以满足自身的需求。在船舶自身不具有该区域捕捞资格时，便会产生大量IUU捕鱼的现象。而大量IUU捕鱼现象的出现，会造成渔业资源减少，鱼群种类灭失的后果，从而影响其他船舶的合法捕捞，形成恶性循环。因此，从保护本国渔业资源的角度出发，船旗国有责任来维护渔业资源，以确保其能够给船舶提供一个相对良好的捕捞环境。
1.3加大惩处措施
虽说船旗国有义务为本国船舶提供安全的捕捞环境，但是在本国船舶进行非法捕捞时，船旗国也有责任来实施处罚措施，以维护合法捕捞船舶的利益。对非法捕捞的船舶进行处罚，一方面，可以预防船舶再次从事非法捕捞，另一方面也具有警示其他船舶的作用。因此，加大惩处力度也是船旗国进行管制IUU捕鱼的一项重要的手段。
1.4以船旗国监督为主，以港口国监督为辅
船旗国的监督是指对悬挂本国国旗的船只进行监督，而港口国的监督是指对进入港口的外来船舶进行检查和监督。对船旗国而言，一般也为港口国，并且船旗国在二者之中，为主要的监督管理船舶安全的行政责任主体。船旗国有责任对港口进行监督，检查外来船只的安全问题。港口国也有义务将自己发现的有进行IUU捕鱼嫌疑船只的信息传递给船旗国。船旗国除了需要检查最基本的船舶捕捞许可证，还需要细化、增加检查的种类。在对外来入境船只的检查上，欧盟提供了较好的借鉴内容。按照欧盟的法规要求，外来船只在向欧盟输入水产品时，除了需要附具《捕捞证书》、《卫生证书》，还需要出具《再出口证书》、《加工厂声明》等合法的捕捞证明文件，并进行核审，否则将被拒绝入境[3]。在检查证书的同时，需重点查验产品的描述、品种、产品代码等相关信息是否与《卫生证书》上的内容相符。此外严格的对外来船只进行检查，也可以督促外来的船只准备相关的证件，例如在应对欧盟设立IUU壁垒上，泰国渔业积极应对，努力防止欧盟IUU规定对泰国渔业带来严重的冲击[4]。从此看来，船旗国严格履行该项责任，也会间接达到减少外来船只进行IUU捕鱼的效果。
1.5遵守国际条例，规范公海渔船活动
船旗国享有对本国在公海捕捞船舶进行管辖和执法的权利。由此可见，船旗国应承担维护公海渔业资源、，养护公海的义务以及规范公海本国渔船活动的责任。随着对公海的重视程度不断提高，在管理上也逐渐加强。一些悬挂方便旗的渔船的渔业经营者为规避养护公海资源的责任，悬挂方便旗出海捕捞作业的现象日益突出。针对该种现象，船旗国首先要做到遵守国际协定，采取法律手段对该国内船舶进行规范。在此基础上，船旗国也要敦促该国船舶在进行捕捞作业时共同遵守国际条约，对该国船舶进行教育，提高船舶作业人员的维权意识，进而提升自身的素质。在公海捕捞的船舶除本国船舶外还有其他船旗国的船舶，在发现其他船旗国的船舶进行非法捕捞时，应及时予以制止，并且对该违法船舶进行登记，并通知该船舶所在国的渔业管理部门，让管理部门能够及时采取有关措施来制止该国家船舶的非法捕捞行为。基于公海人类共同拥有的性质，在一定程度上，可能存在各船旗国都不想让本国渔民在公海渔业资源的争夺中处于劣势地位的因素，面对该种可能性，船旗国就更应努力履行本身的责任，遵守国际条约，监督本国船舶在公海上的作业，共同创造遵守公约，合法的捕鱼环境。
2国外规制IUU的经验
2.1船旗国对船舶的管理
船旗国管制IUU捕捞行为的最大阻力之一，便是船旗国无法获悉IUU捕捞船舶的信息。所以在船舶登记管理方面，船舶信息管理的重要性不言而喻。以挪威为例，挪威首先对渔船进行定位追踪，在渔船出海的过程中也能掌握渔船的信息。其次挪威对渔获物进行登记审查，要求对渔获物进行上报，并且挪威对较大型的捕捞渔船进行限制并予以强行登记，在一定程度上减少了IUU捕鱼的可能性。
在船旗国对船舶进行登记的同时，也实现了船旗国对船舶捕捞权的授予，以澳大利亚为例，澳大利亚对渔船的捕鱼权做出了限制，其规定只有符合本国规定的渔船才可以拥有捕鱼权，并且对于实施IUU捕鱼的船舶，澳大利亚会对该船舶的资格进行剥夺，严格管控船舶的捕鱼权。
2.2养护本国资源，提高惩罚力度
在养护本国渔业资源方面，以韩国为例，韩国为恢复水产资源，不断地扩展资源养护的工作，2007年投入的资金比2006年投入的资金增加57%左右，此外，韩国在不断地推动海洋牧场的建设，逐步扩大渔业资源养护的范围。
提高惩罚力度方面则以日本为例，日本在应对IUU捕捞时采用提高罚款额度的措施，并将相关措施经参议院全体会议一致通过后上升为法律。其主要针对的是侵犯日本权利的他国渔船。在法律中对拒绝停船接受渔业监管人员检查的外国人的罚款，相当于目前的10倍。日本加大对IUU捕鱼船舶的罚款，一方面保护了本国的主权，另一方面在抑制IUU捕鱼上起到了一定的作用。
2.3海上行政执法队伍的建设
在海上执法队伍的建设方面，以美国的海岸警卫队为例。在加强执法队伍建设上，美国的海岸警卫队从执法人员的挑选，到执法的力度，都很严格。海岸警卫队的海上执法人员不仅要热爱海洋，更要具备海军科学知识，并且具有荣誉感和使命感，本身热爱自身的工作且具有相关的技能。其次海岸警卫队在执法的设备上，采取海、空双面作战，投入大量的高科技武器；从执法的结构上来说，海岸警卫队为统分结合，各部门在实现资源共享的同时，又可以相互监督，既提高了执法效率，又保证了执法公正性。
2.4相互交流合作，共同应对IUU捕捞
欧盟共同体采取确定黑名单的制度来抵制IUU捕鱼。在确认该渔船是否进行IUU捕鱼上主要分为四部分，最后举行听证，采取较为公平的手段来防治IUU捕鱼，以减少误判的可能。并且在黑名单上的船舶所在国，除因不可抗力的因素影响，禁止其进入欧盟的港口，欧盟共同体的成员都遵守欧盟共同体所制定的条例，如果第三国违反欧盟的相关规定，从事IUU捕鱼或者购买其产品，欧盟便会采取将其列入“不合作国家名单”，并禁止该国的船只在欧盟内停靠入港和销售其产品等[5]。
2.5严令禁止进口IUU捕捞的产品
船旗国在防治IUU捕鱼上，主要目光投向的是海上捕捞船舶，而IUU捕捞产品最终是要投入市场，船旗国可以从最后一道工序来防治非法捕捞的现象。当IUU捕捞产品丧失市场，非法捕捞现象减少是必然的。以美国为例，美国国内设立NOAA（美国海洋大气厅），NOAA的一项职责便是定期向美国当局提供IUU捕鱼的名单，而美国当局在接收到名单后会对IUU捕捞的认定国，发出停止IUU捕鱼的声明，当IUU捕捞认定国，依旧进行非法捕鱼，那么美国当局就会采取禁止该认定国船只进入美国港口，禁止进口该国的捕捞产品[6]。
3我国规制IUU建议
3.1加大惩罚机制
进行IUU捕鱼作业的渔民，可以牟取高额的利润，且违法成本较低，致使IUU捕鱼屡禁不止。因此，从这方面来看，国家需要提高IUU捕鱼的成本，致使IUU捕鱼收益减少。严厉的惩罚机制便可以间接地提高IUU捕鱼的成本。我国在制定相关惩罚措施时，可以考虑来增加惩罚金额，采取吊销船舶的捕捞资格证等更为严厉的措施。
3.2扩大养护的范围
保护本国的渔业资源是船旗国的责任之一。因此，我国在防治IUU捕鱼上可以扩大养护的范围。由于渔民捕捞渔具网眼的密度较小，捕捞量增大，使得渔业资源减少，我国可以增大人为投放鱼苗的范围，促使渔民在本国境内的捕捞量增加。我国在渔业养护方面，不仅要扩大养护面积的范围，还要扩大养护的种类范围以及养护的形式。
3.3完善船舶管理制度
首先，信息化是时代发展的主流，国家在不断向海洋迈进的同时，也应加大信息化建设，满足时代的需求。完善国家渔业数据中心是促进我国掌握本国船舶信息的首要条件，在完善渔业数据中心的同时，也应该发展渔业信息电子化，以方便查询船舶的相关信息。此外，船舶监控管理系统对在海上进行非法捕捞的船舶具有监督作用。要实现对船舶的监控，我国不仅要掌握船舶基本信息，也需要掌控船舶在海上的信息，通过信息来判断，船舶在海上作业时是否违反国际法的相关规定。除了掌握信息之外，还需要进行定期审查，这样可以实现信息的更正。欧盟登记黑名单制度可以为我国提出借鉴的意义[5]。在进入黑名单的船舶申请重新获得资格时，需要谨慎认证，以确保没有再进行IUU捕捞的可能。国家方面，可以采取限制船只进行IUU捕捞的次数，当船舶多次进行非法捕鱼且达到限制的次数，可以采取剥夺其船舶的捕捞资格。
我国也可以探讨对非法捕鱼的船舶进行资格剥夺，并且采用网络实名制的措施，对进行非法捕鱼船只的船员在本人信用上进行标注，取消国家给予的一系列优惠措施，减少触犯IUU捕鱼的可能。
3.4完善相关法律，强化执法队伍建设
在应对IUU捕鱼的问题上，首先需要完善相关法律，我国渔业法规的制定起步晚，存在一些地方性渔业法规、规章的条款与渔业法律以及行政法规相抵触，用语上不规范的情况。随着时代的发展，我国不断地谋求与国际接轨，从我国国情出发，制定相关渔业法规是亟待解决的问题之一。其次，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。针对我国现存的法律及其规范性文件，相关部门也要做到严格遵守，提高实施的力度。
在应对法律的实施和实现国家对本国船舶的管理方面，更需要一支强有力的执法队伍。而我国的海上执法管理体系庞大且权力分散，国家海洋局和各省的渔业厅都有不同的管辖范围，在对我国的船舶进行管理时，存在效率低下的缺点。由于我国的海上执法人员并非都经过专业的法律培训，其缺乏海上渔业的相关知识，美国的海岸警卫队为我国在执法队伍的建设上提供了借鉴作用。对于我国来说，需要明确各部门之间的责任，防止各部门之间的相互推诿，并且在各部门之间建立监督措施，谨防海上执法权力的滥用、误用。其次需要更新我国的执法设备，海上执法设备属于硬件设施，在追捕非法捕捞船舶上能够发挥重要的作用。
3.5建立共同体制，共同抵制IUU捕鱼的行为
在《联合国海洋法公约》中明确规定，在公海上行驶的船舶，除国际条约或联合国海洋法公约的明文规定之外，在公海上应受船旗国的专属管辖。而在法律的制定方面，各个国家都会针对本国国情制定管制IUU捕鱼的条款，但由于国家制定的标准不一样，在对待外国IUU捕鱼的方面便有分歧。一些国家为追求利益，默示本国渔船在国外的IUU捕鱼行为；或者本身在管制IUU捕鱼方面欠缺系统的管理，导致在本国进行IUU捕鱼的数量增加。针对上述情况，船旗国不仅需要在本国国内管制IUU捕鱼行为，更需要加强与其他国家的合作，来共同应对IUU捕鱼行为而产生的鱼群种类灭绝等问题。现阶段共同应对IUU捕捞的措施是以协议的形式进行合作，其中适用较为广泛的文件为粮农组织通过的《负责任渔业行为守则》和IPOA-IUU，除了文件之外建立合作共同体制也是必不可少的。
共同体有特殊的责任以确保进口到本领域的水产品不能来自于IUU捕鱼。共同体间还要加强合作，实行模拟练习，各国间达成默契，大国在一定程度上也要为小国提供援助。在合作的同时，要形成相互之间的监督格局，以团体的形式共同抵制非法捕鱼。