行政伦理学作為一门非常年轻的独立学科，有关的基础研究不仅还比较分散，而且还缺乏应有的共识和深度。其表征之一，就是还存在诸多显而易见的有待解决的理论和实践问题。从该学科发展要求的角度看，厘清行政伦理的价值根源、明确行政伦理的价值核心以及寻求实现正当与善的结合等三个理论问题，尚待进一步的研究。
一、行政伦理的价值根源
行政伦理作為有关政府及公职人员的行為标准(即价值标准)体系，其中的价值规定并非“原生”的价值而是派生的价值。这样，行政伦理学就面临一个必须回答的重要理论问题：“行政伦理价值由何而来？”对这一问题的回答，涉及到行政伦理的规范性标准的合理建构。对于行政伦理的价值来源，目前主要有基于政治视角、社会视角和经济视角的三种解析，并形成了三种基本理论观点，即所谓“宪政”论、“公民”论和“公利”论。
“宪政”论体现着行政伦理所依基本规范的重要性，其最早的倡导者可追溯到柏拉图。在他看来，法律和理性是“被公认的至善之道”。而体现情感的诗歌是不能越过界限的，“我们只许可歌颂神明的赞美好人的颂诗进入我们城邦”。如果越过界限，快乐和痛苦就代替至善之道成為统治者了。政治学中的早期制度主义者都是宪政支持者，主要原因是因為他们都是实证主义者，没有政治事实比在正式法规中发现的事情更确实和更加不言自明。对道德哲学“遮蔽”的世界的现实还原，必然会认為行政伦理价值来源或根源于国家的宪政传统及其所确认的政治价值(如自由、平等和所有权等)之中，是政治价值在公共行政领域的展开和延伸，或者说，就是政治价值的派生物。官僚的道德应该建立在宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上，而这些政治价值则体现于宪法及最高法院对宪法的解释之中。
“宪政”论的缺陷在于把宪法等政治制度视為一个完成的产品，在当下的状况中寻找其实行依据，忽视了其必然从过去、现在走向未来。所关注的是对规范性原则的说明，而不是归纳可验证的经验命题并进而建立理论。
“公民”论者认為，行政伦理作為对政府及公职人员的道德责任规定派生于公民责任，是公民道德责任的职业化表现。反对行政中立的大卫?列维坦就认為，民主政府中的公务员如果没有对于民主意义、公民尊严和成為人民仆人的概念的坚定的欣赏态度，那么，他就不能恰当地履行他的义务和责任。因為行政人员的行政管理角色派生于公民角色，他们是公民的代表，是受委托的职业化公民，是代表全体公民管理公共事务的社会公仆，因而，行政伦理主要是有关行政管理者应当如何对待和服务公民的价值规定，如应当对公民负责、应当尊重公民个人的权利与尊严、应当积极回应公民的期待和愿望、应当将公民当成行政忠诚的最终指向等。库珀认為，公民角色和公务员角色的彻底分离几乎不可能完成，但是这种分离的趋势在现代社会却表现明显且力度越来越大，他造成一定数目的公务员在工作中放弃了一些公民权。应该搞清楚双重角色特征的道德意义。一般只有公民才有可能获得公务员职位，这其中的原因之一就是人们认為公民能在代理机构中执行首先效忠公众的原则，他还引用了阿普尔比的话：“政府组织工作人员就是负有特殊责任的公民。”最后库珀得出的结论是；公共行政人员“最首要的义务是公民义务”。
对“公民”论之所以产生怀疑，是因為公共机构的责任承担是最基本的伦理关怀问题，作為个体必须确定所有雇员都在担当，否则就违背了责任；公民角色所附带的责任本身是值得讨论的；公民权带来安全感和自豪感，也带来不安和焦虑；实际的公民角色可能是混乱的；全球化背景中对公民权进行重新定义甚或对公民权加以考虑十分必要等。“公利”论者认為，行政伦理价值根源于“公共利益”，全体公民的“公共利益”不仅直接构成最根本、最重要的行政伦理标准，而且是其他一切行政伦理规范的基元所在，从效率到公正的诸多具体价值规定都由“公共利益”派生而来。
“公共利益”源于“thecommongood”，指共同的福利，延伸為个体、局部的利益应服从共同体的整体利益，随着西方社会公民个体对个人权利和利益的确认与追求，“thepublicin-retest”得到更多支持，“公共利益”也从倡导个人利益的牺牲转变為强调对个人利益的维护。虽然“公共利益”的语义之侧重点有所变化，但实质并没有变，公共利益包含的是公民个体和公共机构均有义务提升整体福利和效益，而在“公共利益”上真正变化的是各种主流理论在努力促成对“公共利益”的把握从模糊的概念走向越来越成為可操作的程序。
“公利”论的最大问题来自“公共利益”的模糊性，“‘公共利益’是一个令人困惑的概念”，“给‘公共利益’下一个明确的定义几乎不可能”。不过“公利”论至少為公务员的行為提供了边际，他们不得不这样问：“在决策中，是否应该将所有相关的利益都考虑进来，是否应该‘多考虑所有公众的利益和福利，少考虑自我、家庭、宗族和部落的利益和福利’，等等。”这三者都对行政伦理价值的根源作出了有一定解释力和说服力的理论阐释，对同一角色提出具有合理性的不同要求，源于他们选择参照对象的不同。
“公民”论是批判行政中立倡导伦理关怀的结果，“宪政”论是最高规范对行為边界的确定，“公利”论是对公务员个人和组织利益的限制。从单一角度的切人导致其中的任何一种都不足以充分揭示行政伦理价值的来源或根源。那么，对行政伦理价值来源的完整的理论解释是不是三者的合一呢？如果是三者的合一，其中谁是最核心的理论建构呢？行政伦理价值的政治性根源、社会性根源和经济性根源有什么不同和侧重呢？这都是有待深入探究的问题。在这些问题上达成权威性的共识对于行政伦理价值体系的建构具有至关重要的意义。
二、行政伦理的价值核心
行政伦理的价值核心是什么？是公平还是效率？行政伦理学的研究者主要是围绕这两个词来讨论行政伦理的价值核心。而对于这一问题的回答也涉及到行政伦理规范建构的内涵与取向。
西方经济学家一般认為，公平是指社会成员的收入均等化，效率是指资源的有效使用和配置。他们认為，公平与效率的关系是一个彼消此长的关系。对此，大致有三种主要观点：(1)效率优先论。经济自由主义各流派，都强调市场机制在经济增长中配置资源的重要性，把与市场作用相联系的效率作為优先考虑的政策目标。(2)政府干预学派将公平作為优先考虑的政策目标，他们认為，公平是一种“天赋权利”，效率不仅不代表公平，而且是来自不公平，如果听任市场机制发挥作用，就会造成贫富两极分化。因此，应在政府的干预下缩小市场机制调节的范围，推行社会福利事业。(3)公平与效率权衡论。以美国经济学家阿瑟?奥肯()作為代表的这种观点认為，在公平与效率发生冲突时，就必须寻求调和。在有些时候，為了效率就要放弃一些平等；另一些时候，為了平等，必须牺牲一些效率。但无论哪一方作出牺牲，必得以另一方的增益為条件，或者是為了获得别的有价值的社会目的。
行政伦理的价值核心是什么的问题，在一定意义上也是“善”(经济、功利、效率)与正当(公正、公平)何為优先的问题。寻根人类历史，当社会发展处于自由竞争的市场时期，公平和效率是不矛盾的，只有当市场竞争已经发展到引发“马太效应”：强者恒强，弱者恒弱，中产者阶层的分化与沦落加剧社会动荡，公共权力机构的不得不介入才使公平与效率的关系成為了问题。在理论的进路上，于传统管理行政学的视野中，效率是行政的唯一价值目标，因而在理论上不存在什么优先的问题。然而，当新公共行政学把“公平”引入考量行政行為的价值范畴后，这一问题就出现了。尽管以罗尔斯為代表的新自由主义者明确提出了社会平等(即公正)优先于社会功利的原则并把公平视為行政的核心价值目标，但这并未成為行政伦理学界的普遍共识，也未成為行政管理者的共识。在理论探讨上，仍有不同于新自由主义者的声音；在实践中仍有把“效率”置于优先位置的行為取向，如“政府的市场化改革”就存在着明显的“效率至上”倾向。这就表明：究竟是效率优先还是公平优先的问题并未得到圆满的解答。
库珀抛开何者优先的问题，将义务论和目的论统一到一起相提并论，他认為：“思考可替代方案的可能后果尽管很重要，但它并非通往伦理决策的唯一途径或决定性环节，这一阶段所讨论的这一模式，既包括义务论也包括目的论，因為在实践中，永远不可能将它们二者截然分开。尊重人类尊严的义务和不尊重人类尊严的可怕后果是分不开的。”这种努力意义并不大，效率优先论和公平优先论都不否认公平和效率的统一，所以“永远不可能将二者截然分开”并没有回答问题。或许，效率优先和公平优先均没有绝对意义而只有相对的意义。如果把公平依过程分起点的、机会的和结果的公平，只有结果的公平与效率才构成对立，起点和机会的公平与效率成正比。只有当效率优先的结果导致起点和机会的公平受到挑战时，公平才具有优先性，而这种挑战是动态的。而如果我们进入公共行政的内部，就发现威尔逊和古德诺乃至韦伯对“政治－行政”的二分确有其道理，“政治－行政”的二分确定了行政的中立性和科学性，后来的种种批判否定了行政的中立性，但并不能否认行政领域确有其客观性和中立性部分，正如古德诺所揭示的：“行政只所以与政治不相干，是因為它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。”因此，我们只能在某一视角范围内肯定公平优先而在另一视角范围内则应肯定效率优先。
三、实现正当与善的结合
正当是道义论的基本范畴，善是功利论的基本范畴，这已是伦理学界的共识。在正当与善的关系上，离开了善的正当是空洞的，离开了正当的普是虚假的。学者们普遍认同其关联性，分歧在于彼此的结合中正当与善何者具有统领地位。这种分歧并非天然的，有学者就指出它们的统一以及统一的条件，后世的争议产生于这些条件的不存在。在历时态的社会生活中一直没有定论的争议，在共时态公共行政领域中如何实现它们的结合，的确是一个难题。
如果张康之所言為真，即“功利主义伦理学的目的是鼓励人们尽可能创造最大的善之总量，而不问如何去分配总量的善；而所谓公正原则的伦理学，关注的则是总量至善的如何分配”，西方伦理学史上的理论对峙在公共行政领域中的表现就更复杂，其结合状态也更丰富。当代得到比较普遍关注的是罗尔斯的自由原则和差异原则的结合。
我们认為，由于公共行政中存在政务性分配工作和事务性技术工作两大领域，正当与善的结合必然依赖于所处的既有基础。
既然在近代社会的基本结构中，公正的实质内容反映的是人们自身的社会地位和利益关系，而人们的自由竞争和垄断竞争状态除了表明竞争的激烈程度差异外并无实质区别，其有序性需要外在强制力量，那么，理所当然“国家的职能并非创造或促进一种有德性的生活。而是要保护每个人的自然权利。国家的权力是在自然权利而不是别的道德事实中看到其不可逾越的界限的”，这就是公共行政的政务性分配工作的既有基础，在此基础上，罗尔斯的公正优先于善的结合方式是必然选择。同样从权利出发，却走向善优先于公正的结合方式的诺奇克之所以缺少支持，就在于其自由主义的交换实质上没有保障，国家的分配角色被个体的“自愿交换”所取代，其秩序如何建立？个人的权利最终又如何不被侵占和剥夺？
在公共行政的事务性技术工作领域，正当与善的结合应当是善优先于正当的结合。因為公共行政追求的是数字和客观事实，对公众的服务水准取决于其工作效率、效能和效益，新公共管理在全球大行其道，其根源就在于将政府的事务性技术工作领域市场化，部分功能甚至“外包”给私人企业以提高效益。在这一领域，政府越有效率、效能和效益，以个体面貌出现的公众就越能感受到政府的意义，可以说，“效率优先、兼顾公平”是对正当与善在事务性技术工作领域中结合方式的确切表达。
在公共领域中，我们存在的难题是并没有在体制和制度中对两个领域做出明确的划分，现行《中华人民共和国公务员法》明确规定，我国公务员没有政务官和事务官之分，因此，我们既无法确定政府决策的高效率有伤社会公正是否可行，也无法确定统一排队领证耗时过长时是否应该投诉政府相关部门的低效率。
在我们的历史发展中，公共行政两大领域的区分也并不具有绝对性，政治中的技术与技术中的政治总是那么难以分离，因此，在不同的历史时期，因為历史任务的不同，公共行政的两大领域各有倚重，回顾中国社会主义建设历程，可分為几个阶段：在“一穷二白”的时代，因為急需高效率而走向“大跃进”，非理性矫正导致公平主题的“文化大革命”，濒临“崩溃边缘”后的改革开放再次走向效率追求，这种有更大张力的效率追求在社会生活的各个领域造成了新的复杂矛盾，时至今日，公平被作為重点再度提出。
来源：湖南师范大学社会科学学报 2011年3期
作者：刘雪丰 何静