[摘 要] 职权活动的随意性、浓重的地方主义意识与诉讼的拖延及生效判决的执行不力，加之司法官员腐败案件的频发，这些都严重地损害了司法机关的权威与尊严，动摇着人们对于法治国家的信心。司法公正的实现有赖于相当力度的司法改革，革新现行的司法人事制度与组织系统，创建有限独立的司法体制是改革成败的关键所在。
[关键词] 司法改革；司法公正；有限独立的司法体制
abstrct: the people’s confidence in rule of law is being shaken as well as the authority and dignity of judicial body is seriously being harmed by exercising power casually, local protectionism, dilatory litigation, refusal of adjudgement, more and more degenerative judicial officers. the author believes that realization of judicial justice will depend upon enhancing judicial reform, reform of current judicial personnel system and organization, establishing a new judicial system with limited independence which might be the crux.
key words: judicial reform, judicial justice, judicial system with limited independence
审判不公与司法腐败，是目前严重困扰我国司法领域的一大顽疾，它极大地妨碍着司法职能的正常发挥，动摇着公众对于法治社会的信心。无论是学术界还是实际部门都对我国司法部门的现状表示了很大的忧虑和不安，对司法改革寄予厚望。论述司法改革的文章已经不少，其中不乏宏篇大论。 大家纷纷针对现行司法制度中的缺陷与不足，开出各自的验方。许多文章都把司法活动中存在的种种问题，或多或少、或明或暗地与司法独立相联系。他们认为，司法领域诸问题的产生，包括司法腐败，一个重要原因在于司法缺乏独立性。这里实际上涉及到了我国司法制度建设中一个敏感而又十分关键的问题。曾经几时，司法独立还是一个高度敏感的政治性命题，现在却成了可由学者自由讨论的学术问题。这种观念上的重大转变，完全应当归功于我国改革开放事业的巨大成功。它反映了20年来中国社会的巨大进步。不过，鉴于司法独立原则政治性与法律(技术)性的高度关联，考虑到保持社会稳定与促进经济发展是现阶段我国压倒一切的头等大事这一政治前提，笔者认为，当我们试图将司法独立作为法治的一项基本原则应用于实际， 用来指导我国司法改革的实践时，应当抱着非常慎重的态度，对适用该原则可能出现的各种结果以及由此产生的负面影响，要有足够清醒的认识和充分的思想准备。
西方国家的实践已经证明，司法独立不仅是分权制衡的重要手段，而且也是司法公正的基本前提。在社会制度、文化传统、以及政治架构完全不同的情况下，实行司法独立能否有效地克服我国现行司法制度的种种弊端，减少和消除司法腐败？要科学地、令人信服地回答这个问题，笔者认为至少需要两个方面的条件。一方面需要对司法独立的宗旨和基本功能有一个清晰而完整的认识；另一方面需要对我国司法弊端的现状及其制度根源有一个正确的判断。鉴于司法独立问题已有比较充分的论述， 本文仅就我国司法弊端的现状及其制度根源，作一番分析，再就司法改革应当采取的措施与步骤，及其改革的时序问题，谈一些看法，求教于各位。
(一) 论司法改革的迫切性
我国司法制度作为上层建筑的一部分，与经济基础存在着既适应又不适应的情况。20世纪70年代末以来，随着国家工作重心的转移和改革开放事业的不断深入，各级国家司法机关在恢复、重建的基础上，积极开拓、努力工作，司法职能不断加强，司法活动在社会生活中的重要性日益提升。20多年来，我国社会主义民主和法制建设取得了很大成就，司法领域所取得的成就，同样不容忽视。无论是司法人员队伍建设，还是制度建设都取得了长足的进步。诉讼渠道不断拓宽，受案范围日趋扩大。在打击犯罪、惩治罪犯，维护社会治安和稳定方面；在保护当事人法定权利和利益，促进社会主义市场经济的健康发展方面；在督促政府部门主要是各级行政部门依法办事，培养全社会成员平等的法律意识方面，各级司法机关都发挥了积极作用。这是司法制度基本适应我国社会经济发展的一面。同时，我们也应该看到，随着经济体制改革步伐的不断加快，市场机制逐步形成，经济成分的多样化和利益的多重性已经成为客观现实；随着法治的逐步推进和政治民主化程度的不断提高，公民、法人和其他社会组织的权利意识、法治意识逐步增强，法律制度日趋精深；加上全方位、多层次对外开放格局的形成，在很大程度上改变着千百万人的传统生活方式和思想观念，使之更快地融入到全球一体化的潮流之中。面对如此巨大而又深刻的变化，我国司法制度中与经济基础不相适应的一面日益突显出来。基本上依据建国初期的政制设计建立起来的现行司法制度，无论从司法理念还是从司法体制来看，都已经不能很好地适应急速变革中的社会的需要。在实际运作中，已经发生许多冲撞，生产诸多弊端。这种情况在整个90年代日趋严重，引人注目。所谓政治体制改革滞后的问题，就司法领域而言，恐怕是显而易见的。
由此看来，在党和政府已经将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为新时期跨世纪国家发展的基本方向之后，抓住机遇、适时推进司法改革，消除司法弊端，增强司法职能，提高司法效率，实现司法公正，已经成为我国法治建设的关键之举。
改革就是除弊创新。我们要革除弊端，创立新制度，就必须对现有制度的方方面面，做一个周详的分析，从中发现问题，然后着手解决问题。对于现行司法制度的弊端，人们完全可以从不同的角度，不同的侧面，列举出许多。笔者认为，司法制度作为国家制度的重要组成部分，它的选择既是历史经验的积累，又是政治智慧的凝结，有着深刻的社会人文背景。为了避免思维上的主观臆断，我们设想先从现象着手，以直观的方式，对目前司法活动过程中产生的种种弊端逐一分析，然后再来查究其制度根源，进而为改革提供比较充足的事理依据。
依笔者之所见， 我国现行司法活动中的弊病，举其大端，主要表现在以下四个方面：一是司法的随意性，导致诉讼案件裁决结果的不可预见性；二是司法地方保护主义盛行；三是司法官员腐败现象严重；四是司法机关权威不足、效率低下。凡此种种，结果导致司法不公现象严重，司法职能不能有效发挥，追求社会公正与正义的司法价值难以体现。
司法的随意性首先是指司法人员承办案件，缺乏程序上的严格和明确的规定，或者虽有规定却得不到认真执行，从而在证据的收集、诉讼强制措施的采用、期限的截止等许许多多与案件实体问题的正确处理息息相关的细微环节上，失去了对潜在胜诉方权利的保障；其次是指案件承办人员在对案件事实的认定以及法律适用上，随心所欲，任意取舍。这样，由于时间条件的变化，使得原来就处于不确定状态的争讼，其结果更加难以预料。诉讼案件裁决结果的不可预测性还表现为刑事审判中出现的对被告量刑的倚重倚轻现象；在民事审判中，表现为不同审级的法院对同一案件事实所作的截然相反的认定，例如关于合同的成立、违约事实的认定；或者同一审级的不同法院对同类性质案件所作的显著不同的处分，例如关于侵权民事责任的承担，同样的损害结果，法院作出的赔偿金数额往往因人而异，而且差距甚遥。尤其是在精神损害赔偿方面，这一领域目前似乎成了司法的自由天地。我们认为，因司法的随意性而引起的诉讼结果的不可预见性与诉讼结果本身的不确定性，两者之间存在着质的区别。前者是由于司法官员主观方面的行为造成的，后者则是一种客观存在。而且，司法的随意性与通常所说的司法自由裁量权也完全是两码事。不论程度轻重，司法的随意性总是与司法官员行为的违法性相联系；而司法自由裁量权则是司法官员享有的一种无可争辩的法定权力。当然，对诉讼结果的不确定性，我们需要辨证地看问题。一方面，当事人之间权利义务的不确定性是导致诉讼的主要原因。因此，诉讼本身就是从当事人之间权利义务的不确定开始，经过司法机关受理、审理和判决，达到一个确定的结果而告终。司法活动的一项基本职能，就是要对原被告之间的讼争作出判断，通过判决的形式将双方的权利义务重新确定下来，解决争端；在诉讼当事人的权利义务从不确定到确定这样一个过程中，发挥关键作用。另一方面，司法判决的依据是明文公布的法律。从这个角度看问题，当事人通过学习法律知识，特别是在具有法律专长的律师的帮助下，能够而且应当对诉讼结果作出一定预见。否则，律师业的存在就没有必要。特别需要指出，在司法实际工作中，裁决结果不可预测的案件，往往不只是少数复杂疑难案件，而且包括大量普通案件；不仅普通当事人对可能出现的审判结果无法预测，就是办案律师也往往对判决结果难以预料。在多数情况下，原因并非律师业务不通，而是由于实践中，出乎律师意料的裁决实在太多。过度的诉讼案件裁决结果的不可预见性破坏了法律规范本身固有的对主体行为的引导性功能和对行为结果的预见性功能，严重影响了法律基本功能的发挥，使法治成为泡影。
司法地方保护主义是地方保护主义的一个集中表现。这些年来，司法地方保护主义盛行，成为诉讼当事人寻求司法保护时难以除去的一块心病。一些地方的司法机关及其司法官员成了地方利益、部门利益的忠实代表。他们凭借司法裁判权，依地域划线，对一方当事人的利益给予特殊保护，其手段日益隐蔽和巧妙，形式上更加合法化。司法保护主义盛行之处，凡是案件的两造不属于同一司法辖区的，与审案机关同一辖区的一方当事人的利益便得到加倍照顾。当原告的，无论是诉讼保全，还是追加诉讼当事人，受案法院总是有求必应，尽心尽力；当被告的，受案法院在庭审前与之仔细商议，庭审中共谋对策，庭审后尽力帮助其解脱责任。“拖延”和“吓唬”是某些司法官员用来对付外地当事人的两种最常见的手段。以最小的代价吓走原告；或者干脆拖延时日，审理期限一延再延，拖跨原告或使被告逃遁。结果，法制统一的单一制国家几乎成了司法的地方自治；司法机关的公正性与神圣性，大打折扣。地方保护主义的产生及其盛行有着深刻的政治、经济背景。从某种程度上讲，它是我国在打破传统计划经济体制向市场经济转变过程中，因为地区发展不平衡所带来的产物，具有某种必然性。问题在于源于当地普通百姓头脑之中的、与眼前直接而短暂的经济利益相关联的狭隘的地方意识、部门意识，一旦与地方各级政府机关及其领导人搀杂着各种复杂利益的职务行为相结合，就会从局部到整体，演变成为社会发展与进步的巨大障碍。从经济上看，地方保护主义是建设多层次、全方位、一体化全国市场经济体系的大敌；从政治上看，地方保护主义是实现政治民主、法制统一、社会正义的法治国家的主要障碍。
司法官员腐败问题突出，案件触目惊心。司法反腐已经成为当前国家反腐倡廉工作的重中之重。司法腐败的表现形式，多种多样。轻者吃请受礼，重者受贿索贿。司法腐败的严重性，主要表现为司法官员吃请受礼等违纪违法行为普遍化；司法职业道德规范约束无力与司法官员自律意识淡薄；以及司法机关腐败案件发案率和司法官员中受处罚人员的比例居高不下。我们国家正处在由人治走向法治的重大历史转折关头，司法机关的职能和司法官员的形象对于培养人们良好的法律意识、树立对法治的崇高信仰，具有举足轻重的作用。所以，司法腐败对法治建设的破坏往往是致命性的。这决不是危言耸听。首先，司法腐败的直接后果必然表现为司法不公和徇情枉法或者贪赃枉法，对一方或者数方当事人的利益造成直接损害。司法不公，直接影响到司法功能的正常发挥，毁坏了司法机关的声誉，使得国家确立的、通过诉讼这一法律程序来调节关系、化解纠纷，解决矛盾，进而促进社会稳定的司法宗旨难以实现。其次，我们还要看到，司法腐败所引起的较为间接却又更加严重的后果是对各种业已存在着的法律纠纷起着推波助澜的作用，激化矛盾，加剧社会的不稳定状态，进而从根本上动摇人们对法律的信仰和信心。这对于我们正在推进的依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业来说，无疑是釜底抽薪。由于司法是现代国家的最后一道政治防线，所以司法腐败意味着什么，也是一清二楚的。这正是无数关注国家法治建设的人们将思考的重点日益转向司法领域的的主要原因。司法腐败是在我国由传统的计划经济体制向市场经济体制转换过程中，随着司法权力的扩大和司法职能的加强而逐步滋生蔓延开来。这恰好印证了权力与腐败是一对孪生兄弟这一至理名言。改革开放以来，司法权的恢复和扩大，为司法官员的腐败提供了可能；缺乏对司法权的有效制约，则导致了司法腐败风气日盛。无论从违纪违法者的人数，还是从腐败行为造成的恶果来看，司法腐败已经成为当今社会的一大公害，成为法治建设的重大障碍。肃贪倡廉、惩治腐败已经成为实现司法公正的当务之急。
司法权威不足，效率低下。主要表现为行政诉讼形同虚设，民事审判审执脱节，法院的裁决难以得到切实执行。所有这些，都给司法机关的威望带来严重损害。司法活动中的取证难、协助难、执行难等问题，都从不同侧面反映了司法机关权威的不足与效率的低下。我们说司法机关权威不足、效率低下，首先是指司法机关在切实履行自己的职责方面，法律授权还不够充分，手段较为单一；其次是指司法机关作为法律纠纷的裁决者，作为社会公断人，与其他国家机关的关系尚未理顺，从而直接影响到司法权的行使和司法职能的充分发挥；第三是指由于司法机关及其司法官员自身缺陷给其威望造成的损害。司法机关权威不足与司法效率低下两者之间具有密切联系，但不是纯粹的因果关系。造成司法效率低下的原因是多方面的，除了司法权威不足之外，还有其他原因。我们只要简单分析一下不同类型诉讼活动的基本情形，就可以看出。司法活动效率低下的问题在民事诉讼和行政诉讼中比较突出，刑事诉讼的效率则相对较高。民事诉讼和行政诉讼效率低下，一方面与司法机关权威不足有关，另一方面也与这两大诉讼在我国存在的历史不长，缺乏经验有关。此外，司法效率低下还与司法官员的工作责任心以及专业技能的熟练程度，有着直接的联系。司法权威不足、效率底下，已经成为我国司法活动中的一大弊端。虽然就其性质而言，不能与司法腐败相提并论。但是，两者在动摇人们对国家司法机关的信心上，却有异曲同工之效。因此，我们决不可以掉以轻心。
凡此种种，清楚地表明，司法改革迫在眉睫。
(二) 论司法改革的关键所在
那么，我国的司法改革究竟应该从何入手呢？为了找准方向，选择好改革的突破口，我们有必要对上述四大弊端产生的制度根源，再作一番探究。根据笔者的观察，这些弊端的产生，在很大程度上，与我国现行司法制度中有关司法机关设置、司法人事管理、司法体制安排以及司法职权的行使等方面的规定，不符合情势的变化、存在严重缺陷有关。
首先，我们分析一下产生司法随意性的制度根源。产生司法随意性的一个重要原因是司法官员品行不端和业务素质低下。司法官员的品行与业务素质是两个不同的概念。由于司法官员品行不端引起的司法随意性与因其业务素质低下而造成判断失察、裁决不当，两者的性质完全不同的。但是，就其结果而言则完全相同，都必然导致诉讼案件裁决结果的不可预测性。由于我们在一个相当长的时期里，对司法在国家法治建设中的重要地位缺乏足够的认识，或者出于权宜之计，没有根据司法的特点对司法官员的任职条件提出特殊要求，导致司法官员人员来源复杂，品行学识参差不齐，司法官员队伍整体素质不高，相当多的司法官员缺乏正规而系统的专业训练。司法随意性的出现，也就不足为怪。产生司法随意性的另外一个原因，是作为我国法律职业重要组成部分的律师在司法活动中的地位不高、职能不强，无法对司法官员的行为形成有效制约。在这里，我们不妨关注一下国外一些国家的做法。为了避免因专业技能或知识缺乏而随意司法、任意裁判，德国、日本等国都对法官的任职条件提出了很高的要求。他们的共同特征，是除了要求候任法官必须是在正规法律院校受到系统教育并经国家法律资格考试合格者外，还必须接受为期1"2年的司法职业技能培训，方可任职。[1]为了防范个别法官基于品行问题而可能产生的司法随意性，即使在被认为拥有充分司法裁量权的美国，法官自由裁量的幅度和范围，也远不及我们想象的那样宽广。由于受到《联邦量刑指南》的约束，美国联邦地区法院法官在刑事审判中的自由裁量权甚至不及中国法官。[2]
其次，关于司法地方保护主义。司法地方保护主义不仅反映了地方保护主义的严重程度，而且反映了我国现行政治体制下，司法的无奈。司法地方保护主义的形成，突出反映了我国现行司法制度──主要是司法组织制度所存在的严重问题。其一，依行政区域设置司法机关，以及司法机关在组织人事、经费开支等涉及司法活动命脉的人、财、物方面受制于同级政府，造成了司法机关对地方政府机关的高度依赖，地方利益在客观上成为当地司法机关利益的一部分。其二，司法机关工作人员来源的地域局限性，形成了盘根错节的人际关系，容易产生地方情结，使司法地方保护主义成为相当一部分司法官员的潜意识。其三，司法官员自身素质，尤其是法律意识的高低，决定着其对司法地方保护主义所取的态度。由此看来，司法地方保护主义的产生与现行司法制度有着十分紧密的联系。其中现行法律所确立的司法体系(纵向)及其司法组织(横向)的不合理性，乃是导致这一弊端经久不衰、四处泛滥的关键所在。虽然在发达国家，现在已经听不到关于司法地方保护主义的议论（这显然与这些国家经济的高度发展与市场的成熟有关），但是观察一下这些国家构筑于数个世纪以前的司法体制，对于设法解决我们目前所面临的这一司法顽症，或许不无裨益。在联合王国，针对高度自治的地方司法体制，经过19世纪后期的司法改革，建立了比较完善的中央司法机关，将中央法院与地方法院的职能与权限作了恰当的划分，并且保证中央法院对地方法院的判决拥有再审和司法监督的权力，从而形成了颇具特色的司法审判体制，为防止司法地方保护主义提供了有效的制度保障。至于联邦制国家，美国的司法体制已经广为人知，她主要通过联邦法院系统来防止和消除可能出现的司法地方保护主义。笔者觉得有必要介绍一下德国的司法体制。德国的联邦制在确保地方高度自治的前提下，适当集权、讲究效率，有别于美国。在司法机关的设置上，德国将地方法院与联邦法院作为一个系统，有机地结合起来；通过平行设立多所联邦法院，作为不同法院系统的最高审级，来保证同一领域司法的公正与法制统一。[3]