第1篇：关于政府在发展民办幼儿教育中的责任

民办幼儿教育是指国家机关以外的法人主体利用非国家财政性经费面向社会招生而举办的幼儿教育。自上世纪80年代以来，在鼓励性政策的推动下，特别是2002年中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“促进法》”颁布后，我国民办幼儿教育得到快速发展。民办幼儿园在园幼儿数占全国在园幼儿总数之比1997年为5.4%，2002年为，2005年为30.66%；而浙江省这方面的数据2003年就已达到59.61%。这些数据说明我国民办幼儿教育已有一定规模。然而这规模与“以民办幼儿园为主体”的政策要求还有一定差距，因为“生体”是指占50%以上的大部分或绝大部分。可见，在我国，还需要大力发展民办幼儿教育。本文拟对发展民办幼儿教育作一些宏观理论思考。

一、关于民办幼儿教育发展的自身动力

(一）民办幼儿教育的举办动机主要在于“办好教育”

民办幼儿教育产生于过度需求和选择需求。所谓产生于过度需求，是指市场对幼儿教育有很大需求，而公办幼教机构满足不了，于是产生了民办幼教机构；所谓产生于选择需求，是指公众对幼儿教育有更高要求，如要求对孩子开设特色课程、延长在园时间等，而公办幼教机构满足不了，于是产生了适应公众特殊要求的民办幼教机构。然而，这还不足以说明民办幼儿教育的举办动机。

“办好教育”追求利润”是分析民办幼儿教育举办动机的两大范畴。民办幼儿教育是市场产物，这使得人们考察其动机时更多地认定为“追求利润”。然而，这是有违事实的。笔者曾接触和访问大量民办幼儿教育的投资者、经营者，尽管他们承认其投资有收回成本和取得一定利润的动机，但其更多的动机在于办出更好的教育，他们对教育在促进民族进步方面的作用有较高认识、对教育有较多理想。当然，他们当中有许多人不太懂教育、不清楚幼儿教育的规律，这是需要引导的；但这不能否定他们“办好教育”的动机，更不能将追求利润”的动机硬套在他们头上。

进一步分析会发现，新中国成立后的我国民办幼儿教育产生于上世纪80、90年代，那时的教育市场还很“朦胧”，办教育有没有利润、利润空间有多大等还很不清楚；而且，民办幼儿教育中有少数属于捐资办学，不存在利润追求。所以，民办幼儿教育的举办动机应更多认定为“办好教育”。

当前市场中有没有以追求利润为主要动机的民办幼儿教育举办者呢？可以肯定有，而且数量不少，少数的还存在抬高收费、压低开支、追求利润最大化等不良办园行为。但这是民办幼儿教育在发展中的举办动机异化。这种异化迟早会遭到公众抵制；当然对此也需要政府采取措施进行管理，包括打压不良办园行为、规定民办幼儿教育利润空间以规范市场，尽量采取优惠措施吸引捐资办园以树立更多的民办幼儿教育动机榜样等。可以肯定，只要加强引导，一定能促使民办幼儿教育举办动机从追求利润”向“办好教育”回归。

总之，认定民办幼教机构具有办好教育”的动机是一种符合历史的认定，只有这样，才能找到民办幼儿教育发展的真正动力。教育的确源于人类理想、源于对国家和民族及社会发展的关心，民办幼儿教育也是如此；要想促进民办幼儿教育发展，必须肯定相关有识之士的公益性动机。

(二)“民办”之“办”的涵义更多地在于“自主经办”

目前对民办幼儿教育的界定主要取举办”纬度，即“幼教机构的设立、出资主体是民间主体”。这是法理界定，符合事实，也表明了幼儿教育作为非义务教育可以由社会力量来承担的基本道理。但理解民办幼儿教育还可取另一纬度，即经办主体是民间主体”。从经办”的纬度理解民办幼儿教育，其基本涵义是“由民自主经办可以把幼儿教育办活办好”。民办幼儿教育产生之初是持有对公办幼儿教育的激烈批判的，这些批判包括：因受制于上级主管而缺乏办园自主性和教育服务的灵活性；园与园之间及教师之间少有竞争而缺乏创造性，等等。现实中成功的民办幼儿教育发展案例证明：因具有了办学自主权，民办幼儿教育在办学中的确可以整合更优质的资源、进行更深入的改革、提供更灵活和个性化的服务，从而办出更高质量的幼儿教育来满足公众需求。

可见，民办幼儿教育的相对优势在于体制变革带来的“由民自主经办”在举办”纬度之外的经办”纬度讨论民办幼儿教育，可以找到办好民办幼儿教育、促进其发展的更宽广的动力源泉。

二、关于民办幼儿教育的公益性

(一）教育公益性的涵义许多人在讨论教育的公益性时总是将之与教育的公共性概念混同。其实，这两个概念有联系但又有很大区别。说有联系，是因为它们都与教育的正外部性（即受教育不但能让自己受益还能让他人和社会受益的特性)有关。

界定产品公共性的目的是划分出一部分所谓公共产品由国家财政来提供。具有正外部性只是判定是否是公共产品的大前提，然而其他条件却在随时代的变化而不断演变一起初，主要是指产品在被消费过程中消费主体之间没有排斥和竞争，即不因消费主体多而耗尽的产品应该成为公共产品；后来，主要从产品被需求的普遍性来讨论其公共性，即被普遍需求的产品应该成为公共产品；现在，有关研究认为，只有那些现实地由政府财政提供出来的产品才是公共产品，因为要说明一个产品应该由国家财政提供或不应该由国家财政提供是有无穷理由的。可见，产品的公共性区分是服务于国家投入策略的人为区分。那些对不同教育阶段赋予不同水平的公共性并以此为基础建立针对不同阶段教育的不同投入策略的理论是值得商榷的。在这些理论里，幼儿教育被认定为非普遍需求，是公共性水平低的教育产品。这既不符合事实，也人为降低了幼儿教育的意义和地位。而那些将教育产品的公共性与公益性对应、认为公共性高则公益性高的理论是完全不合逻辑的，大大伤害了教育公益性的涵义。

教育的公益性概念只是对教育的正外部性的同意和发展，指教育能让每人受益、让国家和社会受益，是关乎整个民族和世界的大事。以教育具有公益性为前提，可衍生出如下主张：国家掌握教育权利；受教育机会平等；保证教育的开放性以保证公众掌握教育质量标准；实现教育经验国际交流，等等。这些主张既具有政治的意义也具有文化的意义，其涵义集中指向于：国家应组织力量办出更多更好的教育以满足公众的教育需求一一是数量上要够，国家要组织力量办更多的教育，以满足公众需求；二是服务面向上要全，要使教育服务于所有公众；三是质量上要高，要使公众和国家通过教育受益。可见，教育的公益性是指教育能让公众受益的属性；所有教育都具有同样的公益性；教育的公益性要求政府组织发展教育事业，包括其数量和质量上的发展及服务面向上的全面。

(二）投资性民办幼儿教育的公益性并不因其“有限营利”而受损捐资性民办幼儿教育的公益性是不容置疑的，需要讨论的是投资性民办幼儿教育的公益性。作为公益性事业，教育的提供方式应尽量让公众花费最少的钱，这是教育公益性的附带原则。讨论教育的公益性，不能不讨论教育的提供方式。社会学将社会组织分为三种部门，第一部门即政治组织，被赋予政府职能；第二部门即经济组织，被赋予创造经济财富的职能，以追求利润最大化为特征；第三部门即非营利组织，被赋予公益职能。为让公众花费最少的钱，教育应该由第三部门而不是由第二部门来提供。政府利用国家财政办教育、其他社会组织和个人捐资办教育属于第三部门的纯粹公益服务；而投资办教育若只追求有限营利（政府限定其赢利率，不是利润最大化）也应该属于第三部门一实际上，国外非营利性组织的组织行为也日益商业化，它们追求有限营利，当然其赢利必交税，并将其赢利主要用于发展公益事业。可见，作为公益事业，教育的提供方式尽管属于第三部门性质，但可以追求有限营利。

因此，我们认为，投资性民办幼儿教育可以追求营利（全国人大教科文卫委员会解释说其可作为政府对其积极办教育的奖励)，但对其赢利率必须给予限定，而且其必须遵守利税政策并将赢利主要用于发展幼儿教育，这是投资性民办幼儿教育的必然存在方式；同所有其他完全不营利的教育提供方式一样，投资性民办幼儿教育也具有同样的公益性。实际上，许多国家的职业教育、学前教育更多地由民办教育包括投资性民办教育来承担，甚至在义务教育中投资性民办教育也占有一定比例。

三、关于政府在发展民办幼儿教育中的责任

基于教育的公益性，政府对整个教育事业的发展都得承担责任。民办幼儿教育是我国幼儿教育事业的重要组成部分，政府应将之与公办幼儿教育同等对待，对之承担规划、组织和管理的责任。

(一）规划民办幼儿教育发展进行民办幼儿教育发展规划在技术层面主要涉及三个问题。一是规模目标确定。在一定时期内，我国幼儿教育的总体规模要达到多大？其中民办幼儿教育应达到多大规模？这是规划要解决的具体问题。在很多国家和地区，民办幼儿教育所占比例很大，如我国香港地区、孟加纳、冰岛等的民办幼儿教育就占100%。我们提出要“以民办幼儿园为主体”，这“生体”在一定时期内比例究竟是多少应该是可以视情况进行规划的。二是地区分别。我国还存在不少经济落后地区，它们是难以接纳投资性民办幼儿教育的，否则会大大破坏幼儿教育的标准，对它们应主要采取财政投入或引进捐资性民办幼儿教育，所以，对它们的民办幼儿教育规模目标应区别考虑。三是达到规模目标的配套措施的确定。规划不只是目标数字，还应有配套措施，否则目标数字就会落空。

(二）组织民间力量举办幼儿教育要将民间力量引向举办幼儿教育还得采取一系列措施。一是宣扬幼儿教育的重要性，引导关心教育的民间力量举办幼儿教育。二是采取税收优惠政策吸引企业捐资举办幼儿教育。企业捐资办园可以从税收优惠中得到补偿。这方面目前存在一个严重的管理问题，即小区配套幼儿园的建设和捐献问题一许多小区建筑商不按规定建配套园或建起后不捐献而由自己经营或出租甚至变卖。殊不知，达到一定规模的小区必须建配套园并捐献给政府，由政府再招标确定经营权，因为设立小区配套园建设项目是以建筑商享受税收优惠为前提的。这方面的政策在小区建设管理中还必须更加明确并执行到位。三是明确投资性民办幼儿教育的赢利空间，以使它们明确思路、积极办园。目前促进法》及其实施细则对民办教育的赢利空间给予了一定界定，但很多方面还是不清楚，如：没有利润率高限；把教育质量作为利润率的控制变量无法操作；没有对应税项目的系统规定；规定了经营积累性资产在清算时交给政府或社会但却没有规定经营中的人头开支。这些模糊会带来投资性民办幼儿教育的办园行为偏差，也会影响其把幼儿园办好的积极性，必须尽快在政策层面予以明确。

(三）管理民办幼儿教育一是把好入口关。要按规定进行民办幼儿教育举办资格审核并对其园长和教师招聘进行监管。二是对其办园行为进行督导。包括：按规定标准审核其办园条件；按政策审核其用工待遇；审查其收费标准并审查其开支项目及资产运作。三是对其办园质量进行督导。政府要为民办幼儿教育提供信息服务，并组织专业人员指导其教育教学，以保证民办幼儿教育质量；要将民办幼儿教育纳入整个幼儿教育质量评估，对办园质量高的民办园要给予奖励。

在管理民办幼儿教育的过程中政府应建立起控制标准，对达不到底线标准的要采取不予注册、勒令整顿、勒令停办等强制措施。

作者：皮军功12(1西南大学教育学院，重庆400715；2长沙师范学校，长沙410100）

第2篇：分析幼儿教育发展的关键因素

幼儿教育是基础教育的重要组成部分，是现代国民教育体系的首要环节。幼儿教育的水平和质量不仅影响人的一生的发展，也影响一个民族和国家的发展。正是从这样一个战略高度出发，许多国家高度关注幼儿教育的发展，把促进幼儿教育的发展作为在未来世界竞争中处于有利地位的重要保证措施之一。

幼儿教育的发展，有赖于基本的物质条件，需要最基本的投入。只有拥有能保障幼儿生命安全的房舍、设备，能满足幼儿需要的物质材料和阅读材料，能获得具有竞争力的薪水的合格教师，幼儿教育才能健康、持续的发展。幼儿教育只具有教育性和福利性，即促进幼儿发展和为家长解除后顾之忧，而不具有生产性，因此，幼儿教育的持续发展必须依靠外部投入。任何把幼儿教育发展的希望寄托于幼儿教育本身的做法，是不利于幼儿教育的健康发展的，也是有悖公平性原则的。

一、投入是幼儿教育发展的关键

(一）幼儿教育发展的基础是经济的投入纵观幼儿教育发展的历史，我们可以清楚的发现，幼儿教育健康稳定的发展总是与经济的投入成正比的。今天，幼儿教育发展存在地区差异，这种差异的形成原因除了历史和基础的原因外，更重要的是投入。改革开放以来，全国各地尤其是沿海城市的幼儿教育硬件条件得到了一定的改善，有些地区的幼儿园房舍设备在世界范围内也是先进的。但是，房舍不是决定幼儿教育质量的惟一因素。在基本房舍条件具备的情况下，决定幼儿教育质量的因素是幼儿教师队伍。而保证幼儿教师队伍质量的又是幼儿教师薪水的竞争力，也就是幼儿教师的报酬与她们付出的劳动的比值，幼儿教师的薪水与其他教育阶段的教师或社会其他行业的薪水的比值。不合理的比值会使优秀教师流失或使优秀教师的工作积极性和创造性丧失。在这种参照的背景下，我们能很好的洞悉为什么在有些地区，房舍很高档，教学水平却比较低。可见，幼儿教育的投入是多方向的，并非房舍建好了，投入就到位了或终止了。也正是从这个意义上说，幼儿教育的投入是长期的和永久的，不是阶段性的。

(二）各国的幼教投入与其治国战略用战略的眼光看待幼儿教育的投入可能是当今世界发达国家看待幼儿教育投入的基本眼光。幼儿教育的投入是复杂的社会政策，是与人的一生的发展和国家民族的发展联系在一起的。对幼儿教育的投入，可以折射出一个社会的文明程度及其对人的发展的认识程度。人的发展是从人的生命孕育开始的，对人的教育要从生命降生之时着手。幼儿时期，是人生发展的重要时期，社会应将幼儿的利益作为最大的利益，因此，公共经费的投入，应首先满足幼儿发展的需要，这也是发达社会公共经费投入的一个基本准则。对幼儿基本生活用品和学习用品的免费提供或平价提供是西方发达社会将儿童利益当作社会最大利益的重要表现。此外，他们还为幼儿教育的发展提供了充足的经费。作为发展中国家，我们不可能在所有地区都达到与西方国家等同的投入量，但我们可以尽可能的确保政府投入的比例，努力体现儿童利益是社会最高利益的精神。

(三）投入给幼儿教育带来的生机改革开放以来，我国的幼儿教育得到了快速发展，幼儿入园率提高了，房舍设备改善了，合格教师增加了，教育的质量提高了。这些成果的获得是与不断增加的投入分不开的。相反，局部地区出现的幼儿教育质量下降，教师队伍流动过度，尤其是新手教师替代成熟教师比例过大的现象的出现，都在一定程度上说明了这个地区幼儿教育投入的下降，幼儿教师薪水竞争力的下降。值得我们欣喜的是，很多地方在社会经济发展的过程中，保证了幼儿教育的相应发展，甚至是更快的发展。政府高度重视幼儿教育，在政府的公共事业经费中确保幼儿教育经费所占的比例，并通过各种政策和措施确保对幼儿教育的投入，从而使幼儿教育呈现勃勃生机。例如江苏张家港市长期以来将幼儿教育作为社会发展的一个重要指标，把幼儿教育的发展纳入社会发展规划和张家港三个文明建设的内容之中，确保了对幼儿教育基础设施的投入和幼儿教师的编制及其薪水的竞争力，这使得该市幼儿教育的硬件处于全国领先水平，其教师队伍的质量也在不断提高。

二、政府投入是幼儿教育事业发展的保证

(一）合理分担是幼儿教育投入的重要方式从世界范围看，幼儿教育经费来源很少是单一的，大多是多方分担。幼儿教育经费的主要分担者是政府和家长。分担的总额取决于教育成本。高于教育成本的投入，是赢利性安排，与教育成本一致的是非赢利性安排。大多数国家均将幼儿教育看作是社会公共事业，对幼儿教育作非赢利性的安排。

对幼儿教育的投入中，政府与家长的分担比例对幼儿教育事业的发展至关重要。

政府对幼儿教育的投入有全面的投入和有选择的投入。有选择的投入主要关注的是处于不利地位的儿童或来自社会底层家庭的儿童。我国目前对幼儿教育的政府投入从总体上看，与向处于不利地一4位的儿童倾斜这一宗旨还不很吻合，但无差别的全面投入在很多地方已经成为现实。幼儿教育作为准公共产品，作为一种社会福利，作为社会大众的最大利益，政府应该承担主要责任。因此，政府投入应该占生均教育成本的大部分。西方发达国家家长承担的幼儿教育费用占幼儿教育总费用的比例在百分之二十左右，政府承担的比重是百分之八十左右。这个比重反映了幼儿教育的性质，也反映了政府的义务和责任。我国幼儿的生均教育成本在绝对量上低于发达国家，考虑政府的财政压力和家长的支付能力，将政府和家长对幼儿教育经费的分担比例确定在8比2左右是合理的。对家庭经济条件较好，希望接受更高质量教育即得到额外服务的家长收取更高的费用，也是合理的。相反，对于确实存在经济困难的家长，免除部分费用则是必要的。总之，就我国当前社会发展的状况来说，幼儿教育的发展不能只依靠政府，更不能只依靠家长，应该调动各方面的力量，但无论怎样分担，政府都应在幼儿教育的发展中承担主要责任。

(二）家长投入比例过高带来的问题近年来，社会上有一种声音，那就是幼儿教育要走向市场。走向市场的本质是什么？就是依靠收费，将家长对幼儿教育经费的分担看作是幼儿教育经费的主要来源。在实践中，由此出现了幼儿教育的收费超过教育成本的赢利安排。那些所谓高档幼儿园、天价幼儿园实质即是有赢利安排的机构。信息的不对称和家长对教育服务水准辨识能力的局限，以及家长对幼儿教育的强力期待，助长和拉高了个别幼儿园的赢利空间。有少量的赢利空间本身并不是影响幼儿教育发展的因素。但在有赢利安排的情况下，恶意压低教师薪水，降低教育水准，甚至降低幼儿膳食标准，使少量赢利成为个别人的无德暴利，则是值得警惕的现象。

特别需要讨论的是，个别地方采用所谓不给经费给政策的方式，其实就是运用权力提高收费，转移政府对幼儿教育投入的责任，使家长承担更多的投入责任。

表面上看，这样做确保了投入，但从本质上来看，造成了家长负担过重、政府逃避责任的现实，不利于幼儿教育事业的正常发展。家长投入比重过大产生的另外一个问题是政府对教育质量监控力的下降。由于有些幼儿园过度依赖家长的投入，因而办园的宗旨和方向上过多关注家长的需求，满足家长的各种要求甚于引导家长的各种观念。在这些幼儿园，教育内容经常成为缺乏核心理念引导的杂烩，甚至在实践中出现各种违背幼儿教育观念的思想和做法。

三、社会主义制度下幼儿教育的走向

(一）公共事业经费与社会经济发展公共事业经费是国家尤其是地方政府为促进各项社会事业的发展而作出的一种经常性的财政安排。

幼儿教育事业的发展依赖公共事业经费的支持。随着社会经济的不断发展，社会公共事业经费中幼儿教育经费所占的比重不仅应该有所增加，而且应处于优先地位，而不应是可有可无、忽有忽无的。同时，幼儿教育经费的投入应该法制化、制度化，确保幼儿教育经费不因权力结构的缺陷而造成更多的不公平、不公正。对于幼儿教育而言，要感激政府愿意投入的态度和其巨额投入的承诺，但更期待政府长期有效投入的法规和制度。将幼儿教育事业发展纳入地方社会事业发展的规划之中，将幼儿教育经费纳入地方财政安排之中是十分必要的。

(二）市场化不是幼儿教育发展的方向在幼儿教育发展的过程中，适当采用市场经济的某些手段未尝不可，比如按质论价、额外的需求需要额外的支出等等，但幼儿教育不能完全走向市场。

因为，市场是以产生利润为目的的，服务是产生利润的手段和途径。进入市场的行业的重要特性就是生产性，即产生利润和即刻的经济价值。而幼儿教育的核心价值是教育性，即促进幼儿的发展，同时也具有福利性，即解除家长的后顾之忧。这也就是说，幼儿教育不具有生产性。凡是幼儿教育产生大量利润的地方，一定是收费大大高于教育成本或教师收入被压低、教育设施水平低下的结果。鼓吹幼儿教育走向市场，在一定程度上蕴涵了政府逃避投入责任的意思。幼儿教育不应是市场引导的事业，而应该是科学、理性和法制引导的事业，在公众对幼儿教育质量估价能力尚待提高的今天，更是如此。

市场化的最后结果是幼儿教育质量的下降。放开了收费标准，家长不一定就能交得起，有些幼儿园一再自降收费标准充分说明了这一点。在收费不足的情况下，幼儿教育就只有在牺牲教师和幼儿利益的情况下运行。南京市政府出台了专门的文件，让政府财政进入乡村，使广大农村幼儿享受到政府财政，并在享有政府财政经费的过程中得到政府监控，这样做有力地促进了农村幼儿教育事业的发展。这一经验是十分有价值的。对幼儿教育的发展来说，真正应依靠的是政府的力量，而不是市场的力量。厦门市思明区政府在提供在编教师工资的基础上，给幼儿园提供缺编教师和保育员经费的做法也说明了政府是促进幼儿教育事业发展的决定性力量。政府的介入，使幼儿教师的利益不受损害，使幼儿教师的薪水向具有竞争力的方向发展，同时，也使园长有能力抵制各种违背幼儿教育规律的做法。因此，政府对幼儿教育的投入，不只是对幼儿园的投入，实际是对全社会的投入，是对广大公众利益的投入。

(三）和谐社会背景下的幼儿教育我国正在建设社会主义和谐社会。社会和谐，是人类共同的美好理想。中国共产党十六届六中全会提出的和谐社会建设目标，既与党的十六大提出的全面建设小康社会的目标相衔接，又反映了民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，体现了既立足当前、又着眼长远，既量力而行、又尽力而为的科学态度。针对我国经济社会发展出现的矛盾的新特点，强调要坚持以人为本，从解决关系群众切身利益的现实问题着手，特别是从就业、收入分配、社会保障和提高人民健康水平等问题入手，加快推进社会主义和谐社会的建设。可见，和谐社会是民生、民本的社会，是关心广大人民群众切身利益的社会。幼儿教育是社会和谐的重要因子，幼儿教育的健康发展需要和谐稳定的社会环境，同时幼儿教育的健康发展也是社会稳定、和谐发展的结果，幼儿教育的健康发展也是社会和谐的重要标志。因此，重视和关注幼儿教育是建设和谐社会主义社会的一项重要工作。正如经济合作与发展组织的报告中所指出的“幼儿教育是通过国家干预来推动社会发展的特别方式的关键点”。国家或政府对幼儿教育的影响不只是在幼儿教育本身，还在对整个社会的影响，在改革幼儿教育的过程中，也就有必要完善体制，确立合理的利益关系，政府、社会及公众各尽其职，使更多的幼儿有可能接受幼儿教育，而不是相反；使更多的幼儿接受不断改善和发展的幼儿教育，而不是相反；使更多的教师有安全感并更具有主动性和创造性，而不是相反；使社会对幼儿教育更满意，而不是相反。

作者：虞永平(南京师范大学教育科学学院，南京210097）