“公共政策制定过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。”因此，公共政策制定是一个复杂的过程，中美社会在公共政策制定过程中触发机制、决策过程对政策制定反应是不同的。 

　　1 对两本著作内容的简介 

　　《公共政策的制定—程序和原理》一共七章内容。第二章、第三章是书的核心。在公共政策制定过程的早期，触发机制表现出极端重要的作用，它能识别和澄清出现的问题。约翰·W·金登（John W. Kingdon）将触发机制的条件描述成无法预料和开启的“政策之窗”。公共议程是敏感问题的政治晴雨表，对于政策制定过程来说，触发机制与公共议程联系紧密。公共议程建立后通过四个来源来发布消息：公共官员、大量的媒体、利益团体和官僚机构。作者认为把问题诉诸于议程的能力与把问题付诸政策实施的能力一样重要。官僚因为接近权力而具有把问题诉诸公共议程的能力；传媒机构把一度是私人的问题转化为公共问题，改变了政策制定过程的动力；利益团体在公共议程中起到占据份额的作用。一个问题越是体现触发机制的三要素—范围、强度、触发时间，越是可能得到政策制定者的重视和回应。罗杰.柯比（RogerCobb）提出，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准（1）该问题必须是受到广泛关注的问题；（2）相当大量的公众必须有采取行动的要求；（3）该问题必须是一个适当的政府单位所重视。迈克尔.帕伦迪（Michael Parenti）认为，虽然政府的决定是以整个社会名义做出来的，这些决定却很少让每个人受益。罗伯特.林伯雷评价政治和政策是“政治制度的核心，是机构和决策人员”，比较具有代表性。总的来说，公共政策既要得到经由民主选举的决策者的研究解决，又要得到对这些决策者负责的人研究解决。 

　　关于政策的实施。作者认为，政策实施显示出政策过程的优点和缺点，拟定良好实施成功的政策可能使长期恶化的公共问题得到平息。政策实施动机和障碍上，政策制定与政策管理的区别是“理论上比实际上清晰”。洛维分析指明了何种政策可能、何种政策不能得到准确的实施。有利于政策实施的条件包括：足够的资金投入、拼盘条款、对有关机构数量的限定，以及在政治上对官僚机构的控制。罗伯特.林伯雷认为：介入的行为者和机构的数目越大，实施政策成功的可能性就越小。劳伦斯.摩尔（Lawrence Mohr）认为评价的本质在于对计划实施后实际发生什么、未实施这项计划又发生什么进行比较。 

　　《政策制定的逻辑》通过七个政策案例从更多的经验视角对如何区分观念和利益关系在政策过程中的作用展开讨论和解释。第一章指出中国的政策科学研究发展缓慢的原因在于：中国的政策科学在当今的问题研究中存在着难以回避的若干理论和方法问题，即政策决策的基本规则、价值观念与研究方法的多元性。作者引用了政治学家王绍光对中国的公共政策议程设置的探讨，王绍光认为智囊团对政策议程的影响占主导地位，但是无论如何，智囊团自身难以直接提出或设置政策议程，其影响力最终还是取决于其报告或者建议被政治任命官或决策层理解和接受的程度。接着作者研究了民主集中制规则下政策决策核心共同体的结构性特征及其模式。民主集中制下领导决策层包括党的领导决策层和政府的领导决策层，民主集中制下的政策决策层通常都是高度意见一致的，政府主流观念决定了政策目标与具体政策方案的设计。关于传媒，拿科恩（Cohen，1963）的话来说：“传媒如果想对受众怎样想问题指手画脚，恐怕难以成功，但是它对受众想什么问题的控制却易如反掌”。作者觉得：价值观念在政策过程中的决策机制和利益集团的博弈关系有时候是截然分离的。增加政策过程的民主内涵对改进政策制定的质量和提升政策的合法性具有重要的意义和价值。 

　　2 对两本著作的评价 

　　《公共政策的制定—程序和原理》这本书可以用刘禹锡的一句诗来概括：山不在高，有仙则灵，水不在深，有龙则名。作者将公共政策的分析诉诸于政治的前因后果之中，浅显易懂，尽管案例都来自上个世纪的美国社会，但是并不让人觉得有文化差异和时间跨度。各种社会问题，很多是大众关注的焦点，但是哪一个才能提到政策制定议程的桌面上，却是要满足很多的条件。触发机制作为公共政策的先导，产生于内部和外部两种不同的环境，大多程度上，本国人很难卷入到外交政策的谋划中，因为人们很少觉得国外的问题、事件和结果跟自己相关。所以大多数触发机制都是国内领域产生的。书中侧重将公共政策的基本原理和动态环境置于分析的构架之中，使普通人能够将“政策制定过程”的迷宫般的政治知识很容易加以理解，用现身说法的方式来描述政治过程产生的结果。 

　　《政策制定的逻辑》也是政策科学的一本基础读物。作者并不局限于对政策经验本身的描述，而是从政策经验所内含的价值观念、制度关系和利益冲突以及政治经济环境等诸多复杂因素的互动过程中去探寻公共政策的性质和制定的模式。这本书可以用“中西结合特色”这样一句话来概括，尽管作者留学国外，没有完全按照国外作者的写书方式和逻辑，能够中西思维结合，研究的方式和視角立足于国内的政策制定程序和价值观，有着“中国特色”，研究的案例从历史性和实用性上都言之有物，多个案例解释了政策制定的影响因素和过程，有自己的角度和观点。 

　　两本著作实际上都涉及到政策制定之初，问题是怎样被提到政策议程上来的。《公共政策的制定—程序和原理》主要立足于政治决策之上，关注决策怎样制定和实施；而《政策制定的逻辑》引入案例进行的分析，从而区分观念和利益关系在政策过程中的作用。

    3 两本著作的比较与启发 

　　3.1 触发机制上的不同 

　　在美国，大多数触发机制对公共政策过程的影响都是通过事件本身的反应过程的观察而得到确定。如果一种进步或一种行动引起公众的明显关注和公众对变革的普遍要求，就被认为是一种触发机制。在中国，“民主是一种把公共偏好转化为公共政策的机制”现代社会政治领域的民主制度安排为政策制定者提供更为坚实的制度约束力。我国在公共政策制定之前，首要考虑的是民主理念以及发展的目标。发展是国家一切重大问题的出发点和归宿。特别是在社会转型期，要确保实现转型时期的利益平衡。在利益平衡的过程中更加重视公共政策制定的利益取向与价值取向。 

　　3.2 决策过程上的差异 

　　在美国，政策制定者往往迫切要满足竞争的利益和目标，一个复杂的问题，政策制定者决定结果的能力要受到严峻的考验，并受到来自多方面的压力。最明显的是政策议程建构者中的总统，美国总统要将情况和问题向人民汇报，目的主要是获得支持和培植公众舆论，塞缪尔科伦（Samuel Kernel）的观点是，总统走向公众的特权是利用公众来制约那些不顺服的政策制定者。美国的官员到哪里如同普通人一样，没有前呼后拥的队伍，即使是突发事件，官员到现场是官员的责任，并不能起领导的作用，总统在重大的灾难现场往往不是领导作用而是一种“精神力量”。 

　　在中国，问题的复杂性和重要性往往和不同层次的决策层讨论和决策。例如在《政策制定的逻辑》的书中，作者举了2010年上半年校园安全危机治理的案例。政策共同体上升到国家高层，要由中央政治局常委周永康为核心的中央综合治理委员会牵头，涉及国务院多个部门（教育部、公安部、卫生部等）以及中宣部、最高法院、最高检察院。一党制下，涉及重大政策决策问题尤其关系到多个部门，必须由政府全体委员会会议或者常委会议来讨论。而且民主集中治下的意见都会高度一致，不会出现美国总统与国会之间关于某项政策决议的对立。 

　　有人把美国称为“传媒力量上的国家”当然是因为其新闻业高度发达，也因为其考虑与处理国内和世界事务时都要把如何借助、控制传媒力量作为重要任务和工作目标。因为传媒的努力，很多事件在公共议程中得到了体现。在中国有关媒体在政策议程中的作用被忽视了，其实近年来中国媒体作为提供争议性公共议题的核心议题，力量已经有所增强，但是仍然没有将核心议题形成足够的意见争鸣。 

　　3.3 政策过程的不同 

　　政策过程是利益驱动的（刘骥2008），赵德余在其书中很赞成这种观点。同样是关于农业的案例。在中国，特定政治场景的缺位或者不在场并不影响政策利益相关者利益诉求，比如说上访、人大政协的议案、领导的座谈和调研。利益相关者拥有的资源规模、组织化程度以及接近权力中心的程度和距离会影响到利益诉求的表达强度。如在土地征用的案例中，农民期望获得最大化的土地租金，其利益诉求在特定情形下以上访和抗议的形式表达出来，学者和媒体以同情的形式进行阐释和强化农民的利益诉求。因此土地征用政策的制定势必会对农民的利益诉求做出回应。无独有偶，拉雷N.格斯顿的书中也举了农场补贴的案例，作为联邦政府对养蜂业的补贴，十年间增加了三倍，主要原因来自于农民将问题的公开化，利益相关者形成利益集团促成了公共议程的设立。 

　　总之，政策科学的细碎化和专门化早在二十世纪初期就被政策科学的倡导者拉斯韦尔注意到了。中国的政策科学研究相对于美国还处于起步阶段，很多政策问题是限于政治学、社会学、公共管理中个案式的研究，学科分化，由个案到问题到政策制定，讲究实证性，缺乏统一融汇的研究模式和研究理论，很多理论援引自西方。本文认为中国的政策科学要想如西方政策科学研究一样，不仅僅局限在某个领域、学科分化的背景之下，要形成自己的流派和研究方法，必须如沙夫里茨说的那样“它超越所有学科以处理重要的社会决策，从而需要寻求将各个学科有关的知识整合为一个统一体”。即必须在案例研究归纳的基础上思考政策理论和政策议题的宏观性质，而不只是处于政策分析的套路中，需要大胆借鉴西方新理论和新方法成果，下大力气加强对基本理论和方法的探索，进行知识创新，提高自身的学术水平。从而形成中国本土文化的政策科学相关理论与研究范式。 

　　[参考文献] 

　　[1]陈振明.公共政策制定的基本程序[J].中国工商管理研究，2006（06）. 

　　[2]拉雷N 格斯顿.公共政策的制定—程序和原理[M].重庆：重庆出版社，2001. 

　　[3]赵德余. 政策制定的逻辑、经验与解释[M].上海：上海人民出版社，2010. 

　　[4]（日）猪口孝，（英）爱德华·纽曼，（美）约翰·基恩，林猛等译.变动中的民主[M].吉林：吉林人民出版社，1999. 

　　[5]陆小华.美国：建立在传媒力量上的国家[N].世界新闻报，2003.