财政与金融理应发挥不同的作用，财政要实现公平的目标，兼顾效率;金融则应当以效率为目标，只有政策性金融才考虑公平问题但是，改革时期，为了弥补分权化后中央财政收入相对下降带来的中央财政能力的不足，中央政府加强了金融控制，使金融业代行了部分财政功能地方政府为了实现其经济和社会发展目标，在投融资体制改革中，逐渐加强了对当地金融机构的控制，也强化了金融业的财政作用，使金融业沦为“第二财政，”

　　一、第二财政

　　改革期间金融业发挥的“第二财政”功能主要体现在以下四个方面

　　(一)金融业提供铸币税和平衡预算赤字伴随改革开放以来的经济高速増长和经济货币化程度的迅速提高，企业和居民的实质货币需求也在迅速増长，这为政府提供了数量可观的货币发行收入，这种货币发行收入就是铸币税(seigniorage)铸币税是政府或货币当局通过基础货币发行得到的实际收入在低通货膨胀的工业化国家，铸币税大约占GDP的Q5-1.5%，而在高通货膨胀国家铸币税高得多。由于中国货币化起点低，其货币创造的空间很大，持续时间很长，一直为中国改革提供巨大的铸币收入。

　　严格意义上讲，铸币税的量等于持有货币的收益减去生产货币的成本但现实中通常用真实货币供给余额的变动来衡量铸币收入从政府的角度讲，则主要从基础货币(流通中现金加上金融机构在央行的存款准备金)角度来度量铸币收入等于基础货币的増长额。对于货币发行当局来说，这些货币的获得是依靠国家的强制力来实现的，几乎没有成本，是货币发行当局代表国家政府无偿得到的收入。

　　铸币收入只有一小部分直接以银行利税的形式上缴国家财政(如1996年为200亿元，占铸币收入的10%)，其他绝大部分则通过国家银行以低利率贷款间接补贴给贷款使用者，其中大量政策性贷款使用于国有工商企业、重点建设项目和农副产品收购。因此，巨额铸币收入除了直接上缴中央财政?提供公共物品外，还对陷入困境的效率低下的国有经济提供了及时而有力的“补贴”，由此减轻了改革阻力，増强了改革激励的绩效(张杰，1998)。

　　转型时期，由于实际税收水平很低，税收权力下放以及对地区发展差距、人群收入差距、行业差距的补贴増多，中国不可避免地出现了财政赤字，而且赤字缺口逐年増大1981年，预算赤字占国民生产总值的1.3%，1987年该值达到了2.物，需要筹集资金来平衡预算赤字由表2可见，1983年，国夕卜贷款占国民生产总值的比重为Q观，占赤字的比重为11.5%，到1987年其比重分别上升到Q6%和23.9%向中国人民银行的借款更为显著，1983年占赤字的45%，1987年上升到56%为此，中国人民银行不得不増发基础货币。1988年，这类借款完全被各专业银行发行的债券所取代。

　　(二)银行贷款替代财政投资

　　国家财政能力的下降，使得中央政府无力继续大规模对国有经济和重点建设项目进行财政投资，而是以“拨改贷”等方式，将财政投资转化为银行贷款我们从国有经济投资来源变化过程中，可以明显地看出银行贷款对财政投资的替代作甩从图1可见，在20世纪五六十年代，大多数年份的国有经济80%以上的投资来自国家财政但此后财政投资逐年下降，到改革开放时下降到6(%左右，而国内贷款则迅速上升。到1985年“拨改贷”全面实施时，国家投资己下降到24%，而国内贷款己上升到23%，二者基本持平。之后，国内贷款对于国有经济的资金支持一直超过国家投资到2000年，国内贷款占国有经济投资的20.3%，而国家投资仅占6.4%，不到国内贷款的1/3可见，在国家可控制的投资资金来源中，银行资金已经超过了财政资金

　　(三)金融补贴替代财政补贴为了保证经济的顺利转型，政府在加强国家控制的基础上，给予国有企业大量补贴。改革初期，这种补贴主要是财政补贴，包括对国有企业的直接亏损补贴、价格补贴(比如国有企业可以从其他国有企业以低于市场价格的计划价格获得部分非劳动投入品)以及制度补贴(限制其他非国有企业进入)等据统计，在1985年至1994年间，通过财政预算渠道给国有企业的各类补贴(明补)平均折合GDP的5.63%但是，财政补贴的力度在逐年下降，从1985年占GDP的7.5%下降到1994年的2.2%，与此同时，通过金融渠道对国有企业的隐性补贴(即金融补贴)却在迅速上升。

　　总体上看，改革初期财政补贴占主要份额，随着改革的逐步推进，金融补贴逐渐居于主要地位金融补贴主要有三类:第一，贷款补贴据世界银行统计，在1985年至1994年间，以低利率信贷和未归还本金形式统计的对国有企业的金融补贴占GDP的比重平均为1.72%，1992年一度高达3.6%第二，财政补贴中的金融部分。在国家财政给国有企业的各类补贴中，包含有金融的贡献，因为国家财政直接从国有金融部门获得了大笔金融支持。1987年至1995年间，中国公共部门(包括政府预算与国有企业)的赤字平均占GDP的11.1%，而通过金融渠道的融资占GDP的比重高达7.09%此外，国有银行对国家财政的金融支持一直是国家控制金融的主要收益之一，该收益占总收益的比重平均为55.55%，其总额1996年达4067.7亿元这笔收益中有相当一部分己转化为财政对国有企业的补贴。第三，国有企业对国有银行的过度负债和大量不良债权这在事实上属于国家对国有企业的一种金融补贴。若把国有银行的不良债权全部算作金融补贴，那么，在1985年至1996年间，这种补贴占GDP的比重平均达9.7%，1993年高达1&81%(WorldBank，1996;张杰，1998)

　　除了对国有企业的补贴外，金融业还必须为改革过程中的其他利益受损者提供补贴改革过程中，由于必须维护各种集团的利益，使其免受改革释放出来的要求重新分配的势力的冲击，因而国家仍对这些集团给予各种各样的补贴(世界银行，1990,中译本)各种补贴从1978年占总开支的56.5%提高到1988年的74%1987年的预算拨款有700亿元用于各种补贴(其中包括食品的生产与消费补贴)，约占全部开支的24%比如，对日常必需品的补贴占总开支的比重从1978年的64%急剧上升到1981年的21.1%，之后虽然有所回落，但到1987年仍占1014%1981-1985年的农业补贴也占到总开支的0.5-1.5%这些预算开支的赤字主要由中国人民银行和专业银行来弥补。

　　此外，改革期间商业银行发放的大量政策性贷款中，有不少是用于维持社会稳定的如“清理三角债专项贷款”“安定团结贷款”“吃铰子贷款”等，对于缓和与解决当时的社会危机，起到了关键作用。可见，中国改革开放期间，政府财政能力的下降是靠金融能力的上升来弥补的。金融业支付了中国渐进式改革的大量成本，也可以说，中国在以牺牲金融业的发展推进渐进式改革由此也带来了麦金农所说的市场化次序的“中国之谜”。

　　二、金融分割

　　(一)金融业为何会成为“第二财政”?

　　金融业的发展，无疑受政府和市场两种力量的影响。落后国家的金融发展过程，往往有着明显的政府过度介入特征，其金融发展主要依赖于政府推动。政府之所以有动力推动金融发展，主要基于三个原因：(1)发展金融业，可以更有效地动员储蓄，从而获得发展中国家最稀缺的生产要素一一资金;(2)发展并控制金融业，可以利用资金的高度流动性，主导资源配置，提高经济效率，壮大一国经济实力;(3)金融业提供的便利交易、风险管理公司监督?信用保证等功能，可以大大降低全社会的交易成本，从而増强政府的合法性但是，落后国家经济改革与发展的过程是一个市场化的过程由于金融业本质上不属于公共物品，由政府主导金融资源的配置不可能长期持续。于是，金融改革与发展的过程，应当是政府的不断退出和市场的不断进入过程同时，由于金融业巨大的外部性以及控制金融业的巨大收益，又使得政府既不能够也不愿意从金融发展中退出，从而产生了金融发展中政府与市场的矛盾冲突，两种力量的升降变化，决定了一国金融发展的方向和水平。

　　中国金融业具有政府过度介入的典型特征，经济的市场化改革，导致了金融业市场化步伐加快，金融竞争加剧。作为分权改革的两大主角一一中央政府和地方政府相继介入了金融发展，从而主导了中国的金融改革路径。

　　(二)中央政府主导金融纵向分割金融改革与发展最初是由中央政府推动的，起始于分权化改革。由于改革本身就是将经济自主权利还给民间的过程。这一过程也自然伴随着国民财富的转移一一由“集财于国”到“散资于民”。原来由政府集中控制的资金，在改革后散布于民间的各个企业和居民手中。这使得中央财政能力大大下降，逐渐变为“弱财政。。经济改革和转轨要求中央政府具有强大的动员和支配资源能力。为了收集民间资金，中央政府以组建国有独资专业银行和拆分中国人民银行为主要标志，建立了一个以四大国有银行为主体，以行政区划为网点分布的强大的金融部门，自上而下地将触角延伸到各个民间部门，重新集聚财富，将储蓄转化为投资这推动了中国金融业的大发展，带来了金融资产的迅速膨胀f高増长”)但是，由于资金配置不是依据市场原则，而是依据中央政府的投资安排，又蕴涵了金融发展的“低效率”。

　　(三)地方政府主导金融横向分割

　　在投融资体制改革以前，地方政府并没有控制金融机构的冲动，因为在集权经济体制背景下，财政远远比银行重要当时国有金融体系的纵向分割基本上是中央政府一手安排，各地庞大而均齐的银行科层组织结构明显地带有中央政府自上而下着意安排的痕迹。

　　从20世纪80年代初开始，由于中央财政能力的下降，不能继续支付地方投资建设所需的资金，地方政府在财政包干制下，也开始有意识地减少税收努力，使得基本建设投资体制不得不由财政拨款转为银行贷款(“拨改贷”)投融资体制的改变，使得地方政府将关注对象由财政转向了银行。于是，地方政府开始加强对当地金融机构的控制。一方面，它们竭力控制国有银行在当地的营业网点(国有银行和新兴的专业银行也有在各地铺设网点的冲动)，另一方面，各地方政府自行组建各类信托投资公司、证券公司，并争取在本地设立融资中心39;?证券交易中心等，力图最大程度地动员本地储蓄，让本地储蓄用于本地投资，并尽力争取吸引并利用外地资金其后果是，各类国有金融机构在各地网点迅速膨胀的同时，由地方控制的各类金融机构甚至非法融资机构遍地开花，出现了各地方激烈的“金融竞赛”局面，将金融机构又横向分割为块块地方政府介入金融发展过程后，各地区经济发展普遍出现了这样一副景象:地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争;地方政绩竞争主要表现为经济増长竞争;经济増长竞争主要表现为投资竞争;投资竞争主要表现为金融资源竞争;金融资源竞争主要表现为金融机构竞争(周立?胡鞍钢，2002)由此，以“银行多过米铺”为标志，进一步促动了中国金融规模的“高増长”，但也加剧了资源配置的“低效率”。

　　三、财政到位与金融归位

　　分权化改革后国家财政能力下降，使得金融业代行了财政功能，导致政府财政功能的缺位和金融功能的越位只有努力促使财政功能到位，才能使金融功能归位，而财政与金融功能的错位，源于金融发展中政府与市场的定位不清楚为此，必须从政府和市场这个角度，着手进行金融制度建设，促进财政到位和金融归位

　　(一)政府对金融业的干预目标要转移1.在金融发展上，政府要从“汲取金融”转向“建设金融”。20世纪90年代中期前，政府只注重加强汲取金融资源的能力，而很少顾及金融业的长期健康发展，使得中国金融业呈现明显的“高増长、低质量”特征伴随国内严重金融问题和亚洲金融危机的爆发，政府对金融问题有所重视，开始推动金融体制改革。但伴随国企、粮食等领域问题的爆发，金融机构又不得不继续承担多项政策性任务政策性负担使得金融机构难以走向商业化经营，也使金融改革的目标难以达到。政府的干预目标只有转向“建设金融”，才能使金融业真正走向健康发展的轨道要建设金融，必须赋予金融机构独立决策权，促进金融价格的市场化，促进金融市场的有序规范竞争，变金融机构“钱袋子”、“第二财政”角色为“要素配置者”的角色

　　2在金融问题处理上，政府要从保护金融机构转向保护投资者。以往多宗金融问题的处理，政府和监管者总是站在金融机构(银行、证券公司及交易所、保险公司)一边，以“救火”“消防”为目标。今后政府和监管者应转变立场，保护投资者尤其是中小投资者(储户、股民、投保人等)，只有政府和监管者站在投资者一边，金融机构才会从根本上树立风险意识，进行稳健经营。

　　(二)政府对金融业的干预范围要调整

　　1.由原来无所不包的干预(政府越位)，转向适度干预(政府归位)政府和监管者在以往金融发展和金融问题的处理上，无处不在，无所不包，从金融机构的市场进入(设立),到经营业务的范围和方式价格和种类，一直到金融机构的市场退出(兼并、接管、合并撤销等),全程主导，政策常变。今后政府和监管者应依据己经颁布的金融法规及相关规定，依照制度进行干预和监管，在缺乏制度可以援引时，着重加强制度建设，使干预和监管有章可循，有法可依。

　　2提高监管透明度，引入投资者监督机制。要使金融机构合法、合规和合理经营，政府对金融业的干预以及监管者的监管必须制度化，要严格依照现有制度进行监管并及时披露引进投资者参与监管的制度，促进金融交易的公开?公平和公正。变金融干预与监管由缺乏透明度到増加透明度，进而做到完全透明，消除“黑箱操作”现象，消除金融隐患。

　　(三)政府对金融业的干预手段要改革

　　1.由以行政手段为主转向以经济和法律手段为主。由于中国政府对金融机构的干预，使得中国金融调控一直具有行政手段的敏感性和市场手段的非敏感性这种状况产生了很强的路径依赖，使得政府在进行金融体系市场化改革的过程中，仍大量使用行政手段进行干预今后应依照现有法律法规，进一步促进公开市场业务、存款准备金和再贴现率等经济手段的运用，使金融调控转向以经济和法律手段为主只有在处理重大金融问题时，才动用行政手段

　　2由使用非技术手段为主转向以技术手段为主在以往金融发展与监管上，我们使用了大量非专业的、非技术性的手段，使得监管不及时、不科学，容易留下后遗症。今后应加强金融系统的基础设施建设，促进信息传递的便捷、迅速和处理的及时、科学，大量使用专业人才进行监管，减少监管失误。