党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善社会主义协商民主制度。这标志着新一届党中央高度重视协商民主制度的建设和完善工作，也是新一届党中央充分考量中国国情的必然结果。不过，我们也要清醒地认识到，协商民主不是民主实现形式的唯一途径，有一系列因素制约着中国的协商民主制度建设，只有在充分而且深刻认识这些约束性因素的基础上，才能创新性地建设和完善中国特色的协商民主制度。

一、中国协商民主制度建设的约束性

中国协商民主形态从其产生之初，尽管其设计者及实践者竭力以西方民主的本土元素为范本，但是，从这一协商民主形态植根于中国百余年的政治实践来看，由于其与西方协商民主产生的历史和文化背景完全不同，因此，在协商的内容和协商的效力等方面存在着显著差异。这种状况同时也反映了中国协商民主形式的自身特色。因此，建设中国协商民主制度，既要充分吸收和借鉴当代西方国家的优秀建设经验，同时，也要认清中国协商民主形态的演变规律，把握中国协商民主制度自身的特点，在充分认识中国协商民主制度约束性的基础上，立足国情，扎实推进中国特色协商民主制度建设。

（一）中国协商民主制度的植入性，决定了协商主体的多元对立、一元主导特征

协商民主制度是社会生产力发展到一定历史阶段的产物。当代社会的发展是与各种危机并存的，且不论高速增长对生态平衡的破坏，对人格系统的损害异化，以及对国际关系所造成的巨大压力，单就一个国家内部系统所特有的危机而言，在经济、政治和社会文化三大系统中始终伴随着经济危机、合理性危机、合法性危机以及动机危机等四大危机倾向。所有危机倾向最终都会指向政治事件，即对现有政治系统合法性的否定。于是，解决社会经济发展过程中的问题再也不能单纯依靠传统的政治方式。在此社会政治发展的大背景下，毋庸置疑，协商民主是对传统票决民主在新的历史条件下的扬弃。从票决民主到协商民主，体现了西方民主理论和实践演化的主要趋势，也是对票决民主理论和实践在新的社会经济发展阶段的重大修正。

具体到中国，从中国民主制度产生的社会生态来看，中国已有的协商民主形态不是内生的，而是植入的。中国协商民主形态形成之初，民主尚未作为1种普遍意识存在于社会广大民众的思想当中，协商民主更谈不上后发于广泛的选举民主基础上，协商民主不过是中国当时社会精英阶层受熏于西方民主观念下的政治范畴和朦胧社会意识。无论是清末的咨议局和资政院，还是民国时期的国民参政会、旧政协，还是中国人民政治协商会议，中国协商民主形态独特的植入性发生路径始终表现为协商主体具有多元对立和一元主导的特征。纵观一百多年来的近现代史，中国协商民主形态的产生及历次演变都是在核心政治主体面临政治经济社会危机和挑战的背景下进行的。咨议局和资政院产生的直接动因是清政府为了应对皇权危机；国民参政会产生的直接动因是国民政府为了应对民族危机；旧政协产生的直接动因是国民政府为了应对可能产生的严重政治军事冲突；中国人民政治协商会议产生的直接动因是获得新生政权的共产党应对建立新中国的合法性挑战；今天，中国协商民主制度建设，则是在改革开放新形势下，党和政府面对新问题新挑战所采取的有意识有步骤的政治体制改革的关键一环。中国历经的协商民主形态，尽管存在着众多的利益集团和政治势力，却始终由一个核心政治主体来主导。这种一元主导下的协商民主过程，协商结果总是趋向于主导政治主体的核心利益和政治决策。

（二）中国协商民主制度面对的当代国情，决定了协商只能作为民主实现形式之一

事实上，严格意义上平等的民主协商是难以出现的。卢梭设想的公民自治的条件，当今大多数国家都不具备。我国是一个地域广阔的多民族国家，决定了协商民主的现代制约性因素会更加突出。

多元文化在分析政治深层动因上的作用，已经得到理论界的一致认可。这也是制约协商民主的一个关键因素。世界形势的发展，正在印证休谟所说，当前的许多冲突不仅仅是利益冲突，还是原则冲突，即非利益性冲突。我国是一个多民族国家，地域广阔，文化多样。在我国这样一个多民族国家，不仅存在利益冲突，而且存在非利益冲突。公民在这样的国度协商，很难做到共享同样的集体目标、道德价值和世界观。随着改革开放的深入，人民生活水平不断提高，随着政府民生政策的贯彻执行，相信收入分配上的利益差距也将不再是深层次冲突问题。那么，多元文化的深层次非利益性原则冲突势必应该引起人们的高度关注，因为这种冲突下的政治共识更难以达成。

制约协商民主的另一个关键因素是协商不平等。协商不平等分为“机会不平等、资源不平等和能力不平等”。机会不平等指的是商谈权力的不对称，它直接影响协商参与者的“政治纳入”或者说政治参与资格，没有平等的言说机会，协商民主无从谈起。资源不平等指的是协商过程中因资源占有（如信息）的不对等而导致的交流不平等。协商机会的平等不代表交流的平等，无效的和不利的协商参与者缺少的是公开地表达他们的需要和看法的言说，或者说，他们是协商的“沉默者”。能力不平等指的是协商过程中交流能力的不平等，成功的协商与高度发展的交流能力直接相关。目前，我国广大人民“根本利益的一致性与多元利益的包容性的有机统一为有序的民主参与奠定了基础”，在上层民主制度的指导和支持下，基层自治领域、社会管理领域以及虚拟网络领域都为制度化的民主参与提供了开放、多元的渠道”，中国民主的参与主体形成了广泛性和平等性特点和优势。不过，程序性的机会平等不代表协商资源和能力的平等。当前，我国公民文化素质、法律素质以及经济、组织资源等相对匮乏，公民自我意识和自我管理能力尚未得到充分发展，这些都限制了协商行为的开展和民主协商功能的发挥。“只有当政治平等能保证公民拥有协商资源和发展公共能力的条件的时候，他们才能避免这些持续性的不利。”制约协商民主的第三个关键因素是现代社会日益的复杂化。当社会正经历着严重的分化倾向，现代的“功能分化”最终形成了国家、经济和社会既区别显著又相互依赖的亚系统，每个系统都有其独特的地位和制度结构。一个功能分化的社会是多中心的，国家也是功能分化的组成部分。这些亚系统不仅促使不平等的产生，而且减少甚至取消协商的可能性。更为严重的，社会复杂化使得行政和官僚系统出现了韦伯所说的非民主的、等级化的机构，这些行政部门在决策执行过程中的民主成分不是太多，而是太少。

多元文化的存在、协商条件的不完备以及现代化进程中的复杂化，共同构成协商民主进程中的三个制约因素，这些制约因素在我国尤为突出。这些因素的存在决定了在我国当前的社会条件下，协商民主制度建设不是一蹴而就的，协商民主更不是“包治百病”的唯—民主形式，而是需要在国家经济社会文化发展过程中，在公民政治参与意识和协商能力增长提高中，在政治体制改革中与其他民主政治形式相互配合，逐步建立和不断完善。

（三）中国协商民主制度的现有格局，决定了制度建设的渐进性

中国的协商民主，无论是在理念上，还是形态上，抑或是在制度上，近代以来始终进行着卓有成效的实践摸索，特别是1949年人民政协的成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。六十多年来，尤其是改革开放以来，人民政协为促进中国社会经济发展和社会全面进步发挥了十分重要的作用，充分体现了我国社会主义民主制度的特点和优势。

协商民主制度是加强我国基本政治制度的制度设计及实现方式，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的进一步发展和完善，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是中国社会主义民主的重要特色。我国现有的协商民主制度基本上是以各级人民代表大会制度以及人民政协政治协商制度为主体的包括基层自治领域、社会管理领域以及虚拟网络领域的制度化在内的制度体系。在国家制度层面实现选举民主和协商民主的主要是人民代表大会制度以及多党合作和政治协商制度。从我国协商民主制度所体现的民主价值、特点和地位看，我国的协商民主制度是由我国基本政治制度确定的，由我国政治体制运行机制保证的，对大政方针以及重大问题在决策之前与党委、行政机关进行协商和就决策过程中的重要问题进行协商的民主形式。

在协商民主制度建设过程中，有些基本认识论层面的问题，如怎样全面准确地理解协商民主的内涵，作为政治核心主导力量的中国共产党和各级人民大表大会、人民政府、人民法院和人民检察院如何认识和对待民主协商，民主协商应该是附属于国家权力还是应该保持其自主性、独立性和公共性，协商民主制度是作为一种工具性、策略性的使用，还是一种战略性、国家体制层面的政治创举，等等；在协商民主制度运作的实效性上，如协商的意见如何处理，处理的结果怎样，怎样反馈和追踪，等等。这些都需要在政治发展过程中慢慢厘清，具体到制度建设，更是一个渐进的过程。在此，不能对协商民主进行过于理想化的理解，更不能认为制度建设可以一劳永逸。对协商民主过于理想化的理解导致的只能是社群主义困境和自由主义困境，因为二者对民主的理解都基于强规范性的共识，它们都忽视了公共理性所固有的多元性和论争性。协商民主是在多元文化差异背景下的道德妥协，是使每个协商者都确信，他们的意愿至少在某些时候和某些问题上能够以对他们有利的方式影响协商乃至决策，从而积极参加协商的政治过程。考虑到协商是在多元文化普遍冲突的环境中进行，协商的目的是为了解决民主过程中的持续性少数不利状况，因此，对协商民主的理解应弱化其强规范性共识的一面。

二、中国特色协商民主制度建设的创新性

中国协商民主制度建设尽管存在着一系列约束性因素，但这并不能成为实现协商民主理想的无法逾越的障碍。在此，笔者提出几点中国协商民主制度建设的创新性思考。

（一）坚持和完善人民代表大会制度，进一步强化票选民主机制，根据中国国情进行协商民主的制度设计

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党在政权建设和执政过程中走群众路线的最好的、最有效的制度形式，是历史地形成的人民当家作主，管理国家的基本组织形式。人民大表大会制度“作为一种权力配置和运作的形式，有着与西方权力制衡模式截然不同的自我特色，充分、高效地体现了人民当家作主的理念。渐进有序地发展人民民主，有利于实现党的领导。坚持和完善人大制度，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度通道”。任何民主政治形式都必须以历史形成的民主制度为前提，离开根本政治制度的民主形式是无法得到保障的。因此，我国的协商民主制度建设必须在坚持和完善人民大表大会制度的前提下进行，没有这一根本政治制度的保障，我国的协商民主制度无从谈起。

根据西方协商民主的发生逻辑，协商民主是在票选民主的基础上发展起来的，协商民主有赖于民主意识的提高和票选民主制度的良好运行，试想，一个连基本的选举权都漠视的公民，又怎能在协商中表达自己的利益诉求呢？因此，在我国现阶段要进行协商民主制度建设，必须进一步完善票选民主的运作过程，增强公民的民主参与意识。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其历史地形成的选举民主的制度化从根本上保证了我国公民的当家作主权利，对我国公民参与意识的养成发挥着重要作用。选举民主是社会主义民主体系的主体，协商民主对选举民主具有补充和修正作用，二者相辅相成、互为补充，共同保障公共权力的正常运行，更能体现我国人民当家作主的民主本质。

（二）扩大协商主体及协商议题的范围，培育非体制性公共领域的新公众

党的十八大报告强调，要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。协商民主制度是不同的主体针对不同的议题进行协商以寻求妥协性方案的制度，协商主体和协商议题是协商民主的两个关键因素。协商民主的良性运行需要尽可能多地将社会的不同主体纳入进来，并就尽可能广泛的议题展开协商。从我国民主协商的现有主体来看，有效的协商主体数量还相对有限，还不足以推动持续性的民主协商取得理想的协商结果。从以往我国民主协商的议题来看，一个显著的特点就是政治性议题比较多，或者说，议题的政治性比较强。人民政协的协商之所以叫政治协商，就在于协商制度和协商议题的强政治性。然而，随着我国改革开放的积极推进，随着社会主义市场经济的深入发展，社会阶层持续不断分化，人们的价值观日益趋于多元化，各种现实的和潜在的协商主体要求加入到协商民主过程中来，民主协商的议题也在不断丰富和扩大。面对这种不争的事实，理智的做法不是限制甚至排除之，而是通过建立和完善中国特色的协商民主制度，将协商主体尽可能多地纳入到规范有效的协商过程之中，并且逐步淡化民主协商的强政治议题和议题的强政治性，逐步增加民主协商的非政治性议题，特别是扩大民生类议题范围。为此，除了继续发挥体制性协商主体的作用以外，还要培育非体制性公共领域的新公众，这种新公众要在坚持四项基本原则的前提下，具备对共同性和普遍性问题进行持续道德商谈的民主协商能力。在民主协商过程中，主导性主体要善于倾听和接纳社会批评者的意见和建议，要发挥团体和大众传媒的积极作用，要使议题在更大范围内产生影响和受到重视。相信这种协商民主将会对社会的稳定发展起到积极的促进作用。

（三）协商民主制度建设必须走民主协商的制度化、规范化和程序化的道路

社会主义民主的本质是人民当家作主，人民享有管理国家的权力是宪法赋予的。然而，在中国社会主义民主实践中，人民民主权利的实现还相对有限。关键原因是我们在理论和实践上对人民当家作主（实质民主）强调得多，而对如何实现人民当家作主（程序民主）关注不够。协商民主是一种程序民主，是对实质民主的补充和完善。从理论上和过往的实践来看，人民通过选举、投票行使权利，与人民内部各方面在选举之前进行充分协商、尽可能就共同性问题达成一致意见的政治过程互为补充，可以最大限度地实现人民当家作主的权利。因此，建设中国协商民主制度，强化民主协商的制度化、规范化和程序化，不仅可以丰富社会主义民主政治理论，而且可以推进人民当家作主权利充分实现的政治实践。

协商民主形态和制度建设从清末至今在我国存在了一百多年的历史，但严格意义上的制度创新建设尚没有多少实质性进展。当前我国协商民主还存在不少问题，如，人们参与协商的动机上，注重与自身利益密切相关的公共政策和管理而轻视公共事务、公共事业发展等方面的事务；人们参与协商的方式上，制度化参与和非制度化参与并存，且在非制度化参与方式中，群体性事件时有发生，非制度化参与具有复杂化、多样性和无序性特点；参与协商的过程中协商资源（信息）占有不平等、监督缺位、参与具有随意性，等等。这些问题都有赖于协商民主的制度化、规范化和程序化来解决，正如党的十八大报告所指明，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。为此，要探索和创新协商民主制度和工作机制，探索专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的途径和机制；要建立协商议题的遴选机制和协商过程的控制机制，保障协商过程有序进行；要建立民主协商的反馈机制，确保协商结果的有效性。此外，协商民主制度还要依靠正式规则和非正式规则的互动，因为非正式规则在协商参与者信任关系的取得上往往效果更明显。

（四）加强协商民主的组织机构建设，增强协商组织制度和机关协调能力，提高协商民主的实效性

目前，中国人民政治协商会议是我国最重要的民主协商机构。在国家层面上，各级人民政协是实现协商民主的重要场所。近年来，中共中央非常重视人民政协在协商民主中的关键性作用，2006年中央五号文件、党的十七大报告、胡锦涛总书记在纪念人民政协成立60周年大会上的重要讲话，都明确提出要将人民政协的政治协商过程纳入到国家的决策程序中来，特别是党的十八大报告又进一步明确“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。这就为人民政协进一步发挥协商职能，加强和改进机关建设提供了指导方针。根据2006年中央五号文件规定“完善为政协履行职能服务的各项工作制度，提高工作水平和效率”的具体部署，笔者认为可以在统筹协调人民政协现有职能部门的基础上增设新的协商职能部门，将每项与协商民主有关的具体环节真正落实到各项制度、各个程序和各个细节当中，从而增强人民政协的协调能力，提高民主协商的可操控性和时效性。

作者：刘建成（济南大学马克思主义学院，山东济南 250022）