国际公共政策与国际公共劣品的治理
———以日本倾倒福岛核污染水为个案
唐贤兴 唐 曼
【摘 要】 治理国际公共劣品、提供国际公共产品是国际公共政策一体两面的重要职能。 文章从属性、治理和合作三个维度定义了国际公共劣品的概念,认为日本倾倒福岛核污染水的决策是一个国际公共劣品的典型案例。 借助这个案例,文章进一步分析了无政府状态下的全球海洋治理在政策制定端和执行端所存在的一些局限,认为它们限制了国际公共政策在防止和治理国际公共劣品的问题上的有效性。 文章认为,经由有效的国际合作是避免产生类似公共劣品的最现实途径。
【关键词】 国际公共政策 国际公共劣品 全球海洋治理 福岛核污染水
日本政府于 2021 年 4 月 13 日最终做出决定,声称将在两年之后的数十年里要把数以百万吨处理过的福岛核污染水排放到太平洋。 据报道,日本政府的决定是在国际原子能机构(International Atomic Energy Agency, IAEA)的技术支持和监督下做出的,该机构总干事格罗西(Rafael Grossi)当天还就此发表了一个声明,称这个“里程碑”式的决定技术可行,也符合国际惯例。①2023 年 9 月 11 日,日本福岛核电站第一批次的核污染水全部排出,约 7800 吨的核污染水流入了太平洋。②日本政府的决定和排水行为加重了国际社会(尤其是周边国家和地区)的担忧或忧虑。 由此产生的争论和争议,既涉及到科学和技术性问题,即有关的决定和行为是否会对海洋生态环境造成不可逆的损害;也涉及到更为重要的国际政治问题,即有关的治理制度、结构和过程是否会因这样的案例而受到挑战从而产生治理危机。 国际社会普遍担忧全球海洋污染的不可控性,与前一个技术问题相关;而如何对作为一个严重的国 际 公 共 劣 品 ( international public bads,IPBs)的全球海洋污染进行有效治理、以及如何从该案例中汲取教训以便完善全球海洋治理制度,则关乎后一个政治问题。
随着人类活动复杂性和世界多元性的不断增加,以及全球化进程和由此而生的公共性的扩展,内在地要求国际社会形成协调一致的、跨边界的公共政策行动。 其中,如何生产、供应和管理“ 国际公共产品”(international public goods, IPGs),正是这样一种国际公共政策行动。 过去二十多年来,国际公共产品及其与全球化的关联,成为国际关系理论、全球治理理论、国际政治经济学和公共政策理论等研究领域的一个热点话题,并产生了很多有价值的研究框架。 但是,对于随处可见的国际公共劣品问题———它们与国际公共产品一样,某种程度上也是全球化的一个结果,①学术界对此还缺乏较为系统和深入的研究。 福岛核污染水倾倒决策警示人们,迫切需要对国际公共劣品的治理问题进行深入和严肃的探讨。 我们认为,研究国际公共劣品及其治理问题,有助于更好地理解全球化、全球治理与国际公共产品的关联。 为此,本文尝试为理解和分析国际公共劣品提供一个初步的解释框架,并通过对这个案例的检验来分析全球海洋治理中公共产品供给制度的局限与产生国际公共劣品之间的关联性。
一、 国际公共产品与国际公共劣品:定义和含义
1. 公共产品和公共劣品
公共产品的概念既是明晰的,又是模糊的。 在经济学那里,公共产品一般被用来指称那些能够为公众带来收益的产品。 这个定义似乎比较确定和清晰地解释了公共产品的含义。 然而,公众是谁,收益是指什么,并不是想象的那么确定。 与这个概念的含义相对应,那些对公众产生有害的产品,诸如环境污染、疾病传播、金融动荡、流血冲突、犯罪、恐怖主义,等等,则被视为公共劣品。 按照一般的理解,公共劣品对所有人的影响显然都是负效用的,对它们的治理会给所有人带来好处。 正因为如此,公共劣品也就被很多文献视为一个包括在公共产品之中的概念,比如,有研究者认为,公共产品既包括了对公众有益的产品,也包括了对人们有害的产品。② 经济学家通常持这种观
点,认为公共物品存在着好处的同时,还可能存在坏的一面。 按照萨缪尔森的定义,公共劣品是向一个群体强加成本的公共品。③ 这就是说,只要某一个行为体的行为对其他人造成了负面的外部效应,那么,公共劣品的问题就产生了。经济学家一般从外部性( externality)的视角来定义公共产品。 在理论上,人们当然可以对公共产品和外部性概念做出清晰的区分,但实际上,这两个概念存有重叠。 有研究者警告,把过多的精力投入到区分两个概念的差异上可能是没有助益的。④ 从对外部效应(正的和负的)的比较中来认识、理解和鉴别哪些是公共劣品,或许是定义和理解公共劣品概念的一个简单且可行的思路。 根据这个思路,人们知道公共劣品是一个在与公共产品相对应和比较中形成的概念。经济学理论对公共劣品的这种定义思路,影响了国际关系学者对国际公共劣品(以及国际公共产品)概念的界定。
2. 国际公共产品与国际公共劣品
国际公共产品是学者们对经济学理论中的公共产品概念进行修正和改造之后形成的概念,以便更好地认识和理解跨国层面上的公共产品问题。 奥尔森(Olson)最早提出国际公共产品概念,并以此分析国际合作的激励问题;⑤金德尔伯格(Kindleberger)也提出国际关系领域中存在着不同类型的公共产品,其中最主要的是自由开放的贸易体制、稳定的国际货币、国际安全的提供这三类。⑥ 不过,这些文献都没有定义国际公共产品。 首次对全球公共产品(global publicgoods, GPGs)做出了较为完整的定义的,⑦是英吉·考尔(Inge Kaul)等人。 他们从公共性(publicness)———消费 的 非 竞 争 性 ( non-rivalry ) 与 非 排 他 性 ( nonexcludability)———受益人(beneficiaries) 两个维度出发,提出当某一种产品的受益者不只限于一个国家的一个群体、且不歧视任何一个人群或世代时,它就是全球性公共产品。① 之后,考尔(Kaul)等人将这一概念进一步精确化,提出“全球公共产品是其收益延伸到所有国家、人民和世代的产品”。②
与此同时,对于公共劣品和国际公共劣品,学术界至今尚未给出明确的定义。 作为一种现象和事实,公共劣品和国际公共劣品无处不在,但要对它们进行精确的定义却显得异常困难。 顺着经济学家的定义思路,国际公共劣品可以从与国际公共产品的比照得到一定的理解。 但问题首先是如何确定两者的边界。如果说(国际)公共劣品是被包含在(国际)公共产品概念之中的话,那么,人们如何去寻找和界定产品中所谓“良品” ( goods) 和“劣品” ( bads) 的边界呢? 所谓的“好”(good)和“坏”(bad)不仅是相对的概念,而且往往与行为体的偏好相关,且包含着非常复杂的规范和价值判断。 因此,界定国际公共产品,必然包含着“规范”问题。 比如,全球温室效应对大多数国家来说可能意味着负面的影响,但对俄罗斯和加拿大这样的国家来说,可能还会因此而产生正效应。③ 界定国际公共劣品需要考虑的另一个因素(也是难以精确定义的困难),涉及到制度和政治问题。 某种被提供的公共产品由于一些制度和政治问题而并没有被一些国家和群体公平地分享到;或者,基于善意而提供的公共产品却产生了为一些国家或群体所不可接受的
后果,比如发展援助;抑或某些国家污染海洋的行为得不到相应的制约、且不承担治理污染的成本,比如本文试图讨论的日本案例,这些情形都与国际制度和治理中的政治问题相关。 在这些情形中,判定良品和劣品的边界难题便自然而然地产生了。
基于此,有必要对国际公共劣品给出一个操作性的定义。 本文把国际公共劣品的概念定义为因某个行为体的行为或某种治理制度安排而产生的跨国负面影响(transnational negative externalities)。 这一概念首先强调了国际公共劣品的属性,即那些负面影响是跨国性的。 “跨国的”在层次上可以表现为国家与国家之间的(双边的)、区域性的和全球性的。 第二,这一概念强调治理成本问题。 跨国负外部性意味着给他国和国际公用地带来负外部性的行为体不承担或较少承担相应的成本,但却给他国和国际社会造成了损害或风险,并增加了他们的治理成本。 基于这一定义,本文从属性、治理、合作三个维度进一步对国际公共劣品进行概念化。
二、 治理国际公共劣品:理解国际公共政策的一个新途径
1. 属性维度
要实现对国际公共劣品的概念化,首先是形成对其属性的认识和判断。 多数文献把公共劣品包含在公共产品的范畴之中,且强调它们的“中性”属性,即拒绝对它们进行规范的定义。 在经济学家看来,相对于“国际的”(international)和“公共的”(public)来说,“good”(“好”) 这个单词相对简单,它意味着能提供效 用 或 满 足 需 求 的 利 益。 它 不 是 指 商 品(merchandise),也不应对其做规范性(normative)的解释,即使它是为了公共的善。④ 政治科学和法学(国
际法)学者也强调“good”的产品属性而不是规范属性(normative attribute),认为公共善(a public good)既可以是积极的(比如知识),也可以是消极的。⑤
然而,当我们将目光投回到政策和治理的实践中,针对公共产品的生产和分配问题,就无法回避规范或价值的思考。 自古希腊以来的政治哲学理论一直就公共价值及与之相关联的一些概念(比如公共善、公共利益、公共领域等)存在着激烈的争论。① 有研究者指出,尽管关于公共产品的理论存在着诸多争议,但是,它在为政府所支持和拥护的政策发展、制度变革、组织和文化变迁等方面提供了清晰的逻辑。②因此,公共产品是一个包含着价值判断的概念,至少它反映了相关政策主体和目标群体的偏好、期望和某种可欲的目标( desired objective)。 公共产品有一个生产、管理和分配的过程,由谁来供给,如何进行有效的管理,怎样分配才符合公平正义的要求等,这些都内在地包含着需要寻求某种价值并坚守这种价值。因此,公共产品意味着某种值得追求的东西,它指导着人类的行动方向。
与此相对应,公共劣品则是指那些人们希望避免和克服的东西。 如果说公共产品是一个生产的过程,是人们希望通过生产和分配而获得需要和满足的话,那么,公共劣品就是一个如何有效地防止它们的产生、或者如何去尽力减少它们的过程。 公共产品的生产和分配过程或许会带来某些方面的公共劣品,但这主要是因为生产和分配的“做法”不当,而不是公共产品本身的“瑕疵”。 因此,我们尤其需要从规范和价值的意义上来认识和理解公共劣品,并把它从公共产品的内涵和外延中剥离出来,使之成为一个独立的问题和对象并对其进行分析。
2. 治理维度
由此,概念化国际公共劣品的第二个路径就涉及到治理问题。 公共劣品本质上意味着它是一个不好的、或者无效用的“问题”,因此,公共劣品更多涉及的是如何管制、控制和消除它们。 诚如前面所论及的,生产、供给和分配公共产品的过程,经常会因为制度和方法的原因而导致公共劣品的产生。 这说明的是两者之间存在关联性的可能性,而不是说两者是同一个问题。 两者之间存在的关联性,经由下面这样的判断才形成,即讨论公共劣品,是为了更好地防止和更好地治理它们,而要有效地治理公共劣品,就要形成更完善的公共产品的生产和分配制度。 已有研究常用“供给国际公共产品” ( providing of IPGs)的术语来描述和分析跨国领域中的相关行为体的行为和责任,因此,说这些行为体在提供某种类型的国际公共产品的同时又在生产出国际公共劣品,这种说法在逻辑、行为动机和价值选择上是说不通的,尽管实际的行为有可能经常会产生意外的后果。
故而,治理国际公共劣品的行动,必然也必须是有规范或价值取向的,其目的非常明确,就是为了减少、消除和避免那些问题。 已有研究围绕这一问题的看法和逻辑是正确的,即对公共劣品的治理构成了公共产品的一个重要目的和内容。 “公共劣品”概念中的 bad,是指“无用”或“负效用” ( disutility), 比如疾病或污染,因此,消除它们就是一种公共善。③ 对于人类行为中的那些消极方面,比如恐怖主义,人们总是希望对它们进行限制、减少和消除。④ 有研究者将跨国间的生产和消费等经济活动可能产生的负外部性视为全球公共劣品( global public bads, GPBs),并提出对发展中国家的援助不仅是为了改善受援国的福利,也是为了减少这些全球公共劣品。⑤
在治理视角下来审视国际公共产品的生产、使用和分配过程, 尤其是如何管制 ( regulation) 和治理(governing)在这个过程中所带来的公共劣品,取决于治理结构和治理效能。 正如我们在后面的案例中会
讨论到的,已有的国际公共政策过程所形成的治理安排,在管控和抵御跨国公共劣品的产生、减少和解决
国际公共劣品的问题上,经常显得力不从心,其中一个最主要的原因是高效能合作的缺失。
3. 合作维度
在这个意义上,本文关于国际公共劣品的概念化框架尤其强调第三个方面的路径———国际合作的重要性,即有关的治理制度如何增进国际合作以便更有效地管控和减少跨国间的公共劣品。 如何对那些导致国际公共劣品的种种行为进行有效治理,并在无政府状态下促进有关行为体之间的有效合作,正是研究国际公共劣品的政策含义之所在。 之所以应该把国际协商、合作看作是减少跨国负外部性或治理国际公共劣品的政策工具,是因为:(1)在国际公共产品的供给和分配中缺乏国际合作,或合作程度不够,这是国际公共劣品源头端的治理问题。 (2)已有的为管控和避免国际公共劣品的国际合作制度和机制很不健全和完善,这是国际公共劣品末端的治理问题。
对于国际合作的必要性和可能性问题,国际关系理论和全球治理理论一直存在着激烈的争论。 今天,这种争论又延伸到了如何有效治理国际公共劣品的问题领域之中。 如果说“国际公共产品是一种原则上能够 为 全 球 所 有 人 带 来 效 用 的 收 益” ( a benefitproviding utility)①这个定义(连同考尔等人给出的全球公共产品的定义)体现着全球治理理论中的理想主义情怀,那么,如何预防和治理国际公共劣品的问题则多少折射出悲观主义的色彩。 人们一般倾向于认为,在国际层面上大量跨国公共劣品的产生,在很大程度上源于国际社会的无政府状态( anarchy)。 对于自助体系的无政府性质是否必然意味着追求国家利益的行为导致了跨国的负外部性,以及国际社会是否因此对这种跨国负外部性无能为力,现有的国际关系理论存在着很大争论。 华尔兹(Waltz)是悲观论的代表,他认为由于无政府性缺乏有效的国际规范来制约国家,而体系的和平又是暂时的和不稳定的,因而不太可能引发国家间的合作,即便存在国际合作也同样是脆 弱的。② 但 新 自 由 主 义 理 论, 比 如 基 欧 汉(Keohane),认为缺乏中央权威的自助体系下的国家也能根据其自身利益进行合作。③ 阿克塞尔罗德(Axelrod,及其与基欧汉) 的合作演化理论也证明了行为体在无政府状态下形成和推进合作的必要性与可能性,认为行为体通过互动选择和相互适应而能实现合作。④ 新自由主义的观点———国际制度能够缓和无政府状态对国家间合作的限制———招致了新现实主义者的批评,认为他们过分夸大了制度的作用。⑤不过,有研究者作了检验:在全球环境治理问题上,在采取非合作政策来改善环境条件的情况下,生产要素的跨国转移会对全球公共劣品的总量和特定国家的福利水平产生负面的影响。⑥ 这说明,国际合作及其相关的制度设计和安排在有效治理国际公共劣品方面是不可或缺的。
三、 福岛核污染水倾倒:一个国际公共劣品的典型案例
1. 倾倒:日本政府的最终选择
2011 年 3 月 11 日,日本发生了 9. 0 级地震,并引发高达 10 米的强烈海啸,导致日本东京电子公司(以下简称“东电”) 下属福岛核电站的一二三号运行机组进入停堆状态,从而造成反应堆冷却系统功能全部丧失并引发核泄漏事故。 一个月后,日本方面根据国际核事件分级表将福岛核事故定为最高级 7 级。 此前只有前苏联的切尔诺贝利核电站发生过 7 级核事故。
事故发生后,为了给受损反应堆降温,不得不每天注入大量的水使其冷却,由此产生了大量核污染水。 据东电自己统计,这些废水含有氚、碳-16、钴60 等 62 种放射性物质。 如果不经过谨慎、科学和有效的处理,这些物质必将给生态环境和人类健康带来极大损害。 东电起初采取的措施是把它们装进 1,000个高约 10 米的巨大储水桶里,将其存放于核电站厂区内。 后来发现有些储水桶底部发生了渗漏,污染了当地的土壤。 所以从 2013 年 3 月开始,东电采用多核素去除设备(ALPS)来处理核污染水,然后再装进桶里,这一过程用去了两年时间。
问题是, 福岛核电站每天产生的核污染水达120—180 吨左右,需要建设更多的储水桶。 核电站内的核污染水存储容量为 137 万吨,到 2023 年 6 月日本开始向海底隧道倾注海水时已经存储了 132 万吨,接近于饱和。① 更严重的是,62 种放射性核素中的氚(是氢的同位素,氚水也被称为“超重水”) 并不是用传统的水处理方法就可以从水中去除的。 迄今为止,人类还没有很好的解决方案来处理含氚核废水,现有的处理方法目前也仅限于小规模应用,难以处理如此大规模的含氚核污染水。 因此,日本通过海水稀释核污染水并向海洋倾倒的决策,既不科学,也不负责。
据称,日本政府在做出最后决定之前,曾准备了 5套处置方案,分别是:地层注入、地下埋设、水素放出、水蒸汽放出和海洋放出。② 但是,结合后来的决策进程来看,日本做出海洋放出的最终选择,很可能是在决策之初早就决定了的。 日本环境大臣原田义昭在2019 年 9 月 10 日的新闻发布会上曾释放消息说东电已经没有足够的储存空间来存放核废水,这些核废水将不得不被倾倒进太平洋,并声称“唯一的选择就是将其排入海里并稀释”。 很大可能是因为考虑到国际舆论的压力,时任日本内阁官房长官菅义伟在同日举行的另一场新闻发布会上表示原田义昭的说法“只是他个人的意见”,并不代表日本政府。③ 有评论指出,实际上从 2016 年以来,日本政府就与东电多次举行过秘密听证会,基本上形成了向大海中倾倒核污染水的决定,只不过由于民众及国际社会的强烈反对才没有正式公布。 可以说,日本政府是在持续不断的质疑声和反对声中“水到渠成” 地做出了最后的决策,而IAEA 领导人的“背书” 和美国等极个别国家的表态“加持”,只是普遍的国际舆论中的少数例外。
用“世界各国的关注”这样的措辞来形容国际舆论,并不能很好地反映国际社会对于日本政府的决策和行动的强烈反应,以及这种决策和行动本身的严重性。 事实上,日本政府的决定一经发布,便迅即引起了国际社会众多国家和非政府组织以及日本本国民众的强烈抗议,一些国家还为此展开了持续的外交博弈。 毕竟,将数量如此庞大的核污染水排入海洋,对整个海洋生态圈、人类环境安全、人类生命健康都将构成极大的威胁。
2. 排污决策:为何是国际公共劣品?
之所以说日本政府做出将处理过的核污染水通过地下管道排入海洋的决策是一项国际公共劣品,原因在于这个决策及其后果符合本文提出的有关国际公共劣品的三个维度的特征。
第一,从属性维度来说,日本的排海决策带来了跨界的损害。 国际社会早已就“海洋是人类的共同财产”达成了普遍共识。 海洋大体上与埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom ) 提出的“公共池塘资源”④相类似,尽管她的理论主要不是就跨国或国际层面上的公共利益问题所做出的分析。 根据“公共池塘资源”理论,海洋可被视为一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。 日本作为海洋的其中一个占用者,在使用和处理这种公共资源时的单独决策和选择,并没有考虑其他行为体的选择和利益,这很有可能摧毁公共池塘资源(海洋)本身。 亚洲的水体有很大的关联性,福岛核污染水中的污染物质无疑会传播到附近的其他地区,影响当地的海洋和沿海环境以及人们的健康。 中国政府多次强调,福岛核电站事故核污染水处置问题“不只是日本国内问题”,⑤这正是对日本政府擅自启动排海的错误决策而提出的符合理论和实践逻辑的批评。 太平洋岛国论坛也多次提出要求,日本应在其领土、管辖或控制范围内采取一切适当措施,以防止对南太平洋大陆领土的重大跨界损害。① 福岛核污染水排海问题不是一个日本自己可以单独做出决策的问题,而是一个整个世界都应该努力解决的严重的全球环境问题。
跨界“损害”虽然在认定上存在着一定的难度,但是,跨界海洋环境“ 无法弥补损害” 的证立是成立的。② 日本政府和东电的排海决定,是一个只关注氚的框架,它认定放射性氚是水中唯一的放射性核素,而且是无害的。 事实上,氚并不是储存的受污染水所含有的唯一放射性同位素,锶-90、碳-14 和其他有害放射性核素也一并被排放入海。 东电采用的多核素处理系统(ALPS)从来不是用来处理锶-90 和碳-14的技术设计。③ 这些储罐中的非氚同位素在海洋中具有截然不同的毒性和命运。④ 被称为“趋骨物” ( bone seeker)的锶,是最危险的放射性核素,它的半衰期达50 年,进入环境后它会富集于植物、动物和人体内,增加罹患白血病和血癌的风险。 另一种最危险的放射性核素是半衰期达到 5,730 年的碳-14,它是全球人类受到集体辐射剂量的主要成分,一旦流入人类的生存环境,它将留存在当地、地区和全球人口体内,持续数代人。 特别恶劣的是,东电一直隐瞒核污染水中存在高浓度的碳-14。⑤
第二,从治理维度来说,日本政府的排海决定和有关国际机构对其的支持是治理的失败。 首先,在日本做出这一决策之前,有关的研究远不够充分。 虽然没有一个去污系统能够 100%去除所有放射性污染物,但是,生态环境对于放射性物质的敏感性,以及放射性物质浓度增加对于海洋生态环境和人类生活环境的影响程度,从而排放核污染水这一行为对于整个海洋和人类的影响,是一个“需要不断深入研究的课题”。⑥ 如果确定要排放,则应该在排放行动之前、其间和之后加强对海水、海洋生物群和海底沉积物中多种污染物的独立海洋研究。 然而,目前全球对这些课题缺乏深入研究,日本政府、运营商东电、甚至 IAEA既没有去研究这些课题,也没有做出什么承诺。 迄今为止,东电和 IAEA 都没有解释核污染水二次处理计划,包括完成处理的时间表,也无法对未来几十年计划排放的放射性核素的总量提供准确细节。 相反,日本方面还蓄意误报与歪曲事实,在不断误导 IAEA 的行动。
其次,转嫁治理成本。 绿色和平组织曾一针见血地指出,除了声称放射性氚是水中唯一的放射性核素,而且是无害的这个说辞外,日本政府和东电公司还编造了其他一系列“谎言”:到 2022 年,将没有更多的储存空间;水没有被污染;除了排放别无选择。⑦ 事实上,合理的解决方案是存在的,包括降低非氚污染物的浓度,在二次处理后独立验证每个储罐中所有污染物的浓度并进行报告,以及重新考虑其他储存方案。 其中,长期储存核污染水是对环境危害最小的方案,因为长期存储将会(通过衰变)减少氚的危害,同时,确保核污染水的存储空间也并不存在技术、工程或法律上的障碍。 但是,日本政府放弃了这个选项,在没有穷尽其他可行途径的情况下,选择了对它来说是最廉价的倾倒方案。 这是基于它自身的财政和政治原因而做出的成本最小化选择,却把今后的治理成本转嫁给了其他国家和国际社会。 显然,不愿继续存储核污染水,不是财力和技术问题,而是日本的政治意愿问题。
再次,破坏公认的国际制度。 国际法和国际规范既是一种治理规则,同时也是一种国际公共产品。 对国际治理规则的破坏是一种不可接受的国际公共劣品。 从规范的角度看,目前废物经稀释后向海洋排放是得不到国际法支持的,也就是说,日本的排海决策没有国际法依据。 在国际法上,针对特定种类废弃物的排放及其排放方式,有着严格的国际法律规范的限制。 一系列的国际条件和国际政策文书(第五部分将分析到)都明确地、有意识地不考虑废物本身是否得到稀释,只要废物的排放可能对海洋造成不利影响,就应当受到相关条约法的约束。 全球治理和国际公共政策所要求的,是所有国家都要遵守和善意履行国际规则,但日本政府不仅没有承担治理成本的政治意愿,只考虑其自身的成本最小化,而且缺乏遵守和维护国际规范的政治意愿。 如果这种我行我素的单独决策不受制约和遏制,将为以后发生的类似事件树立一个极其危险的先例,势必带来鲍伊尔(Boyle) 所担忧的损害“国际法的纯洁性” 和其他国家效仿的“报复性违法”。①
第三,从合作维度来说,日本的排海决定和行动是对国际协商与合作的有意识拒斥。 首先,如何合理地处理核污染水,不是日本一家之私事,而是事关海洋生态环境的全球性事项。 日本政府不可以单方面做出决定,而必须在做出相关决定的整个过程中同各利益攸关方和有关国际机构充分协商并达成一致。这种协商既是日本作为事件当事者应尽的国际法律义务,也本有可能为国际合作解决问题与争议创造条件。 遗憾的是,日本没有表现出必要的礼貌,向韩国、中国、南太平洋岛国等利益攸关方提出的忧虑、警告和批评做出积极回应,拒斥同这些国家进行必要的协商讨论其决定,甚至把国际社会所表达的担忧视为一种“情绪化”反应。 比如,曾把来自韩国的反对声看作是“反日情绪”的表达。 同时,日本也一直拒绝其他国家对核污染水进行独立测试。 日本的种种态度破坏了国际法所规定的应该通过国际合作来避免和减少国际公共劣品的原则。 这种我行我素的破坏行为导致了国际公共劣品的产生,行为本身也构成了国际公共劣品。
其次,IAEA 与日本所谓的“合作”,既不彻底,也具误导性。 IAEA 曾派遣专家赴日检查福岛核电站内储存的“处理水”是否安全,确认排放入海前的水状态及排放方法的安全性,并数度发布有关调查报告。 但需要强调指出的是,IAEA 制定的核电站正常运作情况下核废水的排放标准,不能等同于或适用于核事故产生的核污染水。 哪怕经过稀释和处理,福岛核污染水也不存在可以排放的适用标准。 此外,IAEA 与日本方面的“合作”调查只是安全性评估,根本无法评估将放射性物质排放入海行为的长期影响。 就机构性质和职能而言,IAEA 系以核能是否属于和平利用为调查目的,它的安全性调查和评估无法判定海洋的真实状态。 因此,IAEA 所做出的多份评估报告,基本上不是环境影响评估。 如果要进行环境影响评估,就必须在调查和评估中体现真正的国际合作,不能仅限于核能专家,更要召集生态、生物与粮食等各领域的专家,由政府和第三方合作进行彻底的调查。 除了IAEA 之外,环境影响评估还应该把世界卫生组织、国际环保组织以及韩国、中国和其他国家的专家都纳入到行动过程中来。
种种事实说明,在日本排海决策问题上,有关的国际合作是极其缺失的。 IAEA、其他国家、国际机构并未展开有效合作,进而导致相关行为体(包括日本政府和东电)没有采取联合行动来研究核污染水对于物种和生态系统的影响,没有充分洞察放射性浓度对物种健康的影响,国际社会至今也未对公众进行长期健康影响评估。
四、 无政府状态、国际公共政策与全球海洋污染治理
从其决策过程来看,人们有理由指责日本的排污决策具有明显的“故意而为之”的主观意图。 这种主观故意的产生与全球治理的结构、 国际公共政策(International Public Policy, IPP)过程之间存在着某种内在的关联。 探讨这种关联性,有益于反思国际公共政策的局限性和有效性,以便在此后的全球海洋治理中避免产生类似的公共劣品和决策。
1. 无政府状态下的国际公共政策
全球海洋治理本质上是一个通过有效的国际公共政策安排来提供国际公共产品、管制国际公共劣品的过程。 国际公共政策是国际社会为应对“国际公害”而做出的“制度性安排”,②其目的“在于解决国际公共 问 题, 回 应 国 际 共 同 需 求, 提 升 国 际 公 共 福祉”。① 因此,国际公共政策是国际共同体一整套共同的行为准则,包含了国际规则和规范、国际法、国际制度和机制等一系列的制度性安排。
认识国际公共政策的功能和地位,不能离开“无政府状态”这个逻辑前提。 一直以来,传统的、主流的公共政策理论只探讨了主权国家框架下的政策及其过程,而把国际无政府状态下的跨域公共问题及其解决留给了国际关系学者。 但是,在国际关系理论中并没有国际公共政策的位置,至少是被高度边缘化的。早期的国际关系现实主义理论基于无政府状态的现实,对国际法和国际制度漠不关心,理论家们以权力②、外交③、自助④等名义,将法律、制度、规则等排斥在国际政治之外。 在他们看来,在无政府状态下,国际公共政策是无用的。 然而,如果没有有效的国际公共政策,那么,提供公共产品、防止公共劣品便无从谈起,甚至连正常的国际关系也将难以存在。 一些现实主义者试图修正这种漠视国际公共政策的现象。其中,政治学家试图通过从摩根索的现实主义前提中引申出国际制度理论( theory of international institution)来修 正 华 尔 兹 的 结 构 现 实 主 义, 用 “ 国 际 体 制”(international regimes)一词来替代国际法。 国际体制被定义为在某一既定问题领域国际关系的各个角色不同的期望得以集中体现的一系列原则、标准、规则和决策程序。⑤ 另一些现实主义者则试图用“国际治理” ( international governance) 概念———它被定义为
“协调各集团之间的活动以便引导公共事务……与国家主权相一致”———来改进无政府状态的假设。⑥
无政府状态是国际关系理论中一个内涵模糊、理解上又存在很多混乱的概念,⑦但很多人依然将它视为国际关系的基本事实,⑧或把它当作国际政治的中心条件和基本前提。⑨ 无论它的本意是指混乱和无序,还是指由主权国家所构成的国际社会缺少中央权威,无政府状态这个概念内在地或潜在地意味着需要通过一套独属的、公平的、秩序的分配方法来解决跨国的或国际的“公用地”问题。
2. 控制海洋倾倒的国际公共政策
到目前为止,基于无政府状态的现实或事实,国际社会已经构建起了比较完整的公共政策体系,试图为确保海洋的可持续利用提供相应的规范、规则和程序。
在全球层面上,自《防止海洋石油污染国际公约》(1954)这一海洋环境保护的第一个多边公约以来,关于控制和防止海洋倾倒的公约,就有《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》 (1972)、《防止船舶和
飞机倾弃废物污染海洋公约》 (1972)、《保护东北大西洋海洋环境公约》 (1992),等等。 《防止陆源物质污染海洋的公约》(1974)以及《保护海洋环境免受陆源污染的蒙特利尔准则》 (1985),则是关于控制陆源污染对海洋环境的外溢效应的公约。 对海洋环境保护的法律制度作了最全面、系统和权威规定的,是被称为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》(1982)。 此外,还有很多部多边国际公约涉及到控制船舶污染和处置海洋污染事故的。
在区域性层面上,有相当数量的、由联合国环境规划署执行的单一架构协议来规范地域性(往往是污染较严重的区域)的海洋污染。 比如,《波罗的海海洋环境保护公约》 (1974)、《地中海行动计划》 (1975)、
《 东 南 太 平 洋 海 洋 环 境 和 海 岸 区 域 保 护 公 约》(1983)、《保护东北大西洋海洋环境公约》 ( 1992),等等。
上述这些规范性的法律和政策文件,对排放废物(包括稀释后的)做出了很多“限制性”规定。 这方面首推《联合国海洋法公约》,该法的立法目的是永续利用水产资源及防止海洋污染。 其中,公约第 194 条规
定一国管辖范围内的活动不能导致遭受环境污染的损害;第 195 条要求“在采取措施防止、减少和控制海
洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域,或将一种污染
转变成另一种污染”;第 207-212 条则分别对陆源污染、区域内活动污染、倾倒污染、船舶污染等活动做出限制。 因此,即便是得到稀释的废物,只要会对环境造成不利影响,其排放也受到该公约的约束。
此外,还有其他的公约和国际文书对排海做出了限制性规定。 《巴塞尔公约》附件 1 有一个可以排放
的废物名录,但它们的排放必须遵从无害化处理,且有通知有关国家的义务的原则。 很明确的是,这个名
录并没有把放射性废物包括在内。 《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》第 27 条有关于“放射性废物”的处置不能超过南纬 60 度以南以及不能损害其他国家的海洋航行、自由权等明确规定。 《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》 (也称《伦敦公约》)及其 1996 年的《议定书》,其宗旨就是保护海洋环境和促进对海洋资源的可持续利用和养护。 该公约对其附件 1 名录(主要为一些自然产生的无害物质) 以外的废物,做出严格禁止从船舶、航空器、平台等进行排放的规定。 《议定书》第 3 条“一般义务”条款更明确地规定,缔约当事国具有履行采取预防方法的义务:“在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时采取适当预防措施,即使在没有明确证据证明在输入物与其影响间有因
果关系时亦然。”
五、 国际公共政策在治理劣品上的限度
国际社会的批评与谴责难以制止日本故意制造公共劣品的行为可能会促使人们产生这样的认识,即国际社会无政府状态的性质决定了国际公共政策在遏制和治理国际公共劣品方面是软弱无力的。 有必要对这个问题做出谨慎的讨论。 日本的排海行动得不到制止,可能意味着国际公共劣品的治理失效;但把失败全部归咎于国际公共政策本身,则不符合逻辑和事实。 本部分将从国际公共政策的视角,探讨日本何以会做出损害全球公共利益的单边决策。
1. 国际公共政策设计端的“漏洞”
前述控制和防止海洋倾倒的制度安排,说明全球海洋污染治理领域已经形成了特定结构的国际公共政策,并且为维护和保护全球海洋环境提供了某种秩序。 难以想象,假如没有这些不可谓不严格的限制性法律和政策条款,全球海洋治理领域的公共劣品究竟会泛滥到什么程度。 因此,应该把讨论的问题重点放在国际公共政策的局限性上来,对国际社会之所以无法有效制止日本故意做出跨界损害的违法单边决策的原因做出分析。
首先,有关的制度和政策安排的确在设计端存有“漏洞”。 在此案例中,日本竭力寻找并利用各种漏洞来规避国际公共政策的制约。 国际社会存在着核电站正常运作情况下的核废水排放标准,但没有形成统一的关于核事故产生的核污染水的排放标准。 日本把经过稀释的核污染水故意混同为核废水,正是利用了前者缺乏适用标准的漏洞。 日本修建海底隧道将核污染水引流入海,则利用了海底隧道法律地位尚存争议的漏洞。 日本以这种方式排海属于典型的陆源污染,但国际社会至今缺乏约束核污染水陆源排海的全球性公约。 而像《伦敦公约》及其《议定书》这样的国际文书对防止“海上”“倾倒”放射性物质的有关规定,却又让日本钻了另一个空子:隧道排放“貌似”不属于海上倾倒。 在有关法律和政策规定中,“倾倒”是指“从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物”上处置废物或其他物质, “ 海底储存库” 则被排除在外。① 日本自然将修建的海底隧道认定为“海底储存库”,而不认为是 “海上人造建筑”。
不过,国际公共政策存在漏洞是一个事实,也是国际无政府状态的一个现实。 事实上,即便是国内公共政策,也从来做不到完美或理想意义上的设计,从而难以彻底杜绝那种基于自私逻辑的寻求制度/ 政策漏洞的行为。 前文述及奥斯特罗姆的分析模型,从理论逻辑上说明了公共池塘资源的占用者在独立决策时可能会摧毁公共池塘资源本身,而国际公共政策和海洋污染治理的情形,远比虚构的公共池塘隐喻要来得复杂。 国际公共政策的不完善,错不在无政府状态本身,而在于对这一状态下的国家自主性和权力缺乏足够的限制。 如果国家有完全的自行解释法律和政策的自由,就会对现有的国际法律、政策和规则构成严峻的挑战。 这种限制涉及到执行层面的问题,因此,我们还需要从政策执行局限的视角来理解国际公共政策的局限性与日本违法行为之间的关联。
2. 国际公共政策执行端的局限:善意还是强制?
审视国际公共政策的执行局限,需要考虑三个方面的重要问题:第一,国家履约的意愿问题。 与国内公共政策的执行过程不同,国际公共政策的执行面临的问题是:在无政府状态下没有一个专门的、行使强制权力的执行机构。 这是国际公共政策的特点,但未必就 是 缺 点, 因 为 建 立 “ 世 界 政 府” ( cosmopolitan
government)在可见的未来不可能成为人类社会的一个可行选项。 在威斯特伐利亚体系中,国际公共政策
的执行主要依赖于国家的善意及其能力。 国际法上有一个最重要的基本原则叫“条约必须信守原则”,即
一个合法缔结的条约,在其有效期内,当事国有依约善意履行的义务。① 善意履行条约也就是国家要诚实
地和正直地履行条约,要求国家的国内立法和政策不仅按照条约的文字、而且也按照条约的精神来制定和
执行,即不能以任何行为破坏条约的宗旨和目的。
修建海底隧道,将核污染水排海,暴露了日本没有善意履约的意愿。 《伦敦公约》及其《议定书》禁止
故意向海洋环境倾倒核废料,日本政府也在 1994 年做出了承诺。 日本找国际法漏洞的行为不能帮日本
逃避其义务。 核污染水排海是一个全球性和跨国性问题,它不是也不应该是日本的国内事务,太平洋也不是日本倾倒核污染水的下水道,因此需要在国际法规定的义务范围内对其进行审查。 “条约必守”义务是实体法之义务。 日本作为缔约国还必须遵守《海洋法公约》和前面两个国际法律文书规定的一系列程序性义务。 根据这些国际文书规定的预防原则、勤勉义务原则、跨界损害国家责任原则和国际合作原则,日本应履行的程序性义务包括:有义务采取一切措施避免跨界污染,有义务通知并与可能受影响的国家充分
协商,有义务评估和监测环境影响,有义务采取预防措施确保危险最小化,有义务保障信息透明,有义务开展国际合作,等等。 日本试图以各种借口———没有能力建设更多储存桶,储存地点选择受到地方政府的反对,等等———来推卸责任,逃避其程序性义务。
第二,违约的责任认定问题。 按照国际法,国家要对其违背国际法的行为负责。 认定和追究国家的违法责任,是对无政府状态(也即国家故意不执行国际法的自由和权力) 进行必要节制和限制的重要途径,但实践进展较为缓慢和曲折。 直到今天,对国家责任的前提以及法律后果的具体化仍然存在较大的分歧。 其中一个长期争论不休的议题,是国家责任属于纯粹的结果责任(即无过错责任)还是过错责任。②一般来说,只有在国家未尽到应有的勤勉义务、从而避免违背国际法的前提下,才承担国家责任。
在此案例中,日本没有对海洋环境的跨界影响做全面评估,它没有遵循《伦敦公约议定书》提出的“只要不能证明没有其他替代处置方法就不能倾倒” (第194 条)的风险预防原则,并未穷尽各种可能的办法;它事先没有同利益攸关方(尤其周边国家)充分协商来寻求达成一致,反而声称并无国际公约规定向海洋排放放射性物质需事先取得他国理解,所有这些事实都证明日本没有尽到其应尽的跨界环评义务。③ 这种单方面决策既不具有合法性,也存在着明显的过错责任。 显然,日本无法逃脱国际法上的国家责任。④
第三,国家责任的追究或惩罚问题。 这是国际公共政策执行中的最重要的关键环节。 如上所述,国家的违法责任需要在国际法规定的义务范围内进行审查,因此,需要在国际法机制下寻求一切可行途径,选择和采取适当的国际治理方法,敦促日本履行国际法律责任。 在这里,采取政治的、司法的和国际组织的等合作治理途径尤为重要,但这些方法的有效运用也受到诸多因素的制约,将在下面专门阐述。
3. 国际合作的局限与方向
在国际公共政策存在结构性局限的情形下,防止海洋环境中的跨界污染和损害的最现实途径是国际社会要强化国际合作意识,就海洋生态系统的损害赔偿达成共识。 只有让日本政府认识到不能让国际社会为其错误的、不负责任的行为买单,才有可能把有关的国际公共政策更好地贯彻下去。
从生产的角度,全球公共产品可以被视为“全球化了 的 国 家 公 共 产 品” ( globalized national public
goods),或者国家公共产品加上国际合作的总和。①因此,国际公共产品的政策含义(policy implications),
是把协商、合作看作是减少负面外部性或治理国际劣品的政策工具,也是督促国家去贯彻落实国际公共政
策的一个有效途径。 这种做法与《联合国宪章》以及国际法关于和平解决争议的精神和原则相符合。有
研究者认为,在监督日本处理核污染水、督促日本履行其国际义务上,合作应发挥核心作用。② 目前看,国
际治理并没有运用好国际合作这个政策工具箱中的多种工具,对日本处置核污染水的行为没能形成有效的监督合力。
第一个工具是政治路径的,即通过发挥外交谈判来促成相关地区和国家间的合作。 尽管在美国的施压下,韩国的外交抗议和反制措施正在由强硬变得软化,但中国和南太平洋岛国的态度并未因此受到影响,始终在坚定地敦促日本走上谈判、协商和合作的轨道来。 有研究者提出“良好排海合作倡议” (Better Discharge Initiative)的机制建议,③可以成为应对日本核污染水排海的国际治理新路径,但前提首先是国际
社会要通过政治和外交努力促使日本愿意履行开展国家间合作的义务。
第二个工具是法律途径的,相关利益攸关方发起联合行动、运用法律武器来推动排海问题的解决。 国
际法院和法庭是和平解决争议的最后一道防线。 《海洋法公约》 有专门关于“争端解决” 的规定(比如第
290 条),缔约国可以向国际海洋法法庭(ITLOS)请求采取临时措施。 事实上,在迈出这一步之前,相关国家可以运用政治工具,比如,联合向联合国有关机构提起咨询意见动议,提请国际法院对日本的决策做出法律咨询意见,或者通过一些区域性渔业委员会提请ITLOS 发表法律咨询意见。 目前,可能由于多种原因,相关国家还没有采取通过诉诸国际法院和 ITLOS实现对日本问责的行动,但不可忽视其长远意义。
第三个国际合作工具是以国际组织为取向的,即要充分发挥多边国际组织的平台作用,使更多的国际组织参与到合作治理中来。 需要强调的是,其一,有关的论证不能局限于经过处理的核污染水是否“安全”达标,而必须基于排放将对海洋环境和生态造成什么样的长期、严重和不可逆的损害。 排放 100 多万吨的核污染水肯定会对海洋生态产生严重的有害后果。 因此,日本与 IAEA 的合作不能代替或排斥其他国际组织的参与,尤其是国际环保组织、国际渔业组织等,无论是政府间的还是非政府性质的,更应该积极行动起来。其二,国际合作不能仅限于日本政府与多个国际组织的合作,而必须让更多国家参与到国际合作中来。 这意味着,国家间合作既不应被日本与IAEA 的合作所推翻,也不应被日本与其他国际机构的合作所削弱。 只要国际治理做到了上述两个方面,才有可能夯实有助于实现追责的条约法和国际习惯法的基础。
六、 结 论
日本漠视国际社会的反对、不中止核污染水排海、继续损害国际公共利益的行为,无疑会挫伤人们对国际公共政策提供国际公共产品、治理国际公共劣品的期望与信心。 的确,案例呈现出来的色调可能是悲观的,它说明了无政府状态下的国际公共政策对于一些国家违反国际法义务、制造跨界损害的公共劣品
的行为,只能起到“软约束”的作用。
然而,国际社会不能也不会坐以待毙。 本文通过界定国际公共劣品的概念以及建构治理国际公共劣品的分析框架,提醒人们要重视对国际公共政策和治理国际公共劣品的研究。 同时,本文把日本基于自身利益考虑而做出向海洋排放核污染水的决策视为一项挑战国际规则的公共劣品,并探讨了产生这种劣品的成因。 它旨在告诉人们,无政府状态下的国际公共政策在治理国际劣品上的局限性并非不可避免。 为阻止从船上向海里倾倒核废料,国际社会曾掀起了数十年的反对运动,最后形成了一系列政策和制度安排。 如果国际社会最终未能抵制日本的非法和不合理排海计划,人们也希望这只是一个恶劣先例,国际社会的持续反对也会最终获得成功。 在完善一些政策和制度安排的基础上,通过强化国家间合作、发挥国际组织在合作中的作用,国际公共政策依然会给人们带来有效遏制国际公共劣品、从而更好地提供国际公共产品的希望。