作者：李水芳　刘俊民　张珊珊

　　地方预算外资金审计是指审计地方各级行政事业单位和社会团体为履行或代行政职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，及经营单位国有资产取得的经营收入。
　　
　　一、目前地方预算外资金审计中仍然存在许多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面
　　
　　（一）少数部门和单位对预算外资金的财政性质认识不够到位，对财政专户管理理解配合不够。根据《关于加强预算外资金管理决定》明确规定，预算外资金是国家财政性资金，必须全额上缴财政专户。实行“收支两条线”管理。但时至今日，审计发现，仍有少数部门和单位把预算外资金视为部门和单位自有资金，千方百计逃避财政监督，坐收坐支，造成一小部分预算外资金仍在体外循环，使“收支两条线”管理工作未能完全落实到位。
　　（二）预算外资金收支管理不平衡，使用不规范。根据落实“收支两条线”规定工作中“两个三分一规”的目标要求，笔者认为，各地近几年对“收”这条线研究的多，制度规章也比较健全，但对“支”这条线，尤其是涉及到预算外资金开支范围、标准以及相关会计核算尚缺乏一整套完善的制度规范，存在着收紧、支松的现象，导致财政专户成了过路账户，部门和单位前收后支、收多少用多少的情况相当普遍。审计发现，有的单位将预算外资金视为单位建房、买房、购车、发放奖金福利的主要来源。甚至从事股票、期货交易活动，不仅造成预算外资金不能充分有效地发挥作用，而且使部门之间出现严重的分配不公。
　　（三）费税政策不完善，导致管理部门之间难以协调。审计发现，有些规定本身存在的自相矛盾，使得地方财政与地方税务部门在对某些行政事业性收费是实行财政专户管理还是实行税务管理以及使用票据问题上增加了操作难度，甚至无所适从。
　　（四）收费审批权限分散，环节繁多。按照现行有关规定，行政事业性收费项目由财政部门会同计划物价部门审批，收费标准由计划物价部门会同财政部门审批。审计发现，这种一件事由政府两个部门管理的体制弊病很多。一方面，由于收费立项和标准的核定是一个整体，目前由两个部门管理，难以做到项目与标准的有效衔接。实际操作中，往往是项目已出台，但不知道标准，从而延误了执收单位工作的正常开展。另一方面，物价部门既管社会经营服务性收费及标准，又管行政事业性收费及标准，具体工作中容易混淆政府性收费与经营性收费的界限，不利于根据不同性质的收费分别实行规范化管理。近些年，一些执收部门从其自身利益考虑，将本是行政事业性收费的项目作为经营服务性项目报批，擅自变更收费项目性质，不仅造成政府分配秩序混乱，导致财政职能虚位，财政资金流失，也助长了“三乱”问题的滋生。
　　（五）对垂直管理部门预算外资金管理办法不尽科学，存在较大漏洞。根据有关“收支两条线”管理的工作要求，目前省以下工商、交警、交通管理、技术监督等部门收取的预算外资金实行上交省财政专户的管理办法，审计发现这种体制弊端很多，形成上级部门管得着看不见、地方财政看得见管不着的局面，使“收支两条线”流于形成，坐收坐支问题难以杜绝，也给地方其他部门“收支两条线”规定工作的实施带来不利影响。
　　（六）少数地方政府及财政部门对预算外资金的调控不规范，随意性大。按照国务院文件规定，政府及其财政部门只能对专项资金以外的预算资金结余进行统筹调剂使用。但审计发现，有的地方不分资金性质，不按预算级次，对部门和单位收取各类预算外资金包括基金采取一刀切的比例调控方式，有的调控比例高达30%，不仅严重挫伤了部门和单位的积极性，而且影响了事业的正常投入和发展，有的地方甚至将预算外资金调入金库作为预算内收入，造成预算收入虚增现象。
　　
　　二、审计对深化完善地方预算外资金管理体制的对策建议
　　
　　（一）完善市场经济体制下财政事权范围标准，创新预算外资金的管理办法。
　　首先，要下决心治理整顿现有收费，对一些不符合国家收费管理规定，由地方或部门越权设立的收费项目；对属于政府一般性管理职能，依靠收费养人的项目以及地方不同部门间重复设置的项目等，都应结合机构改革和部门职能转变分别予以取消。对一些必要的收费，也要在认真清理的基础上根据补偿成本的要求降低收费标准。
　　其次，随着社会主义市场经济体制的深入发展，一些原来由政府机关负责管理的事务逐步转由中介服务组织承担，相关的事业性收费应随着机构性质的转变剔除行政事业收费序列，转为经营性收费，并照章纳税。
　　第三，对那些体现政府职能，收入数额较大，具有税收特征，来源相对稳定的收费，如车辆购置附加费、养路费、市政配套费、排污费等分别以税收的形式取代。同时，对一部分附加在价格上难以实行“费改税的政府性基金，如电力建设基金、邮电附加、城市公用事业附加等，可以考虑在条件成熟时，采取适当提高价格的办法，减少国家价格补贴，增加企业收入和有关税收。
　　第四，对保留的收费严格实行规范化的财政管理。（1）建立收费项目录管理制度。每年各级财政部门对当地执行的收费项目进行年度审查，并通过新闻媒体向社会发布，实行收费项目公告制度，接受社会监督；（2）严格实行预算外资金管理部门专管制度，近几年各地的实践证明，组建各级地方预算外资金专职管理机构，配备专职管理人员，对强化预算外资金管理确定起到了不可替代的作用，对专职机构管理预算外资金中的作用不容否定，而应该进一步充实加强，赋予应有的管理职责；（3）各地通过推行“收支两条线”管理，不仅规范了部门和单位执行执法行为，而且促进了党风廉政建设，提高了财政资金使用效益，增强了政府宏观调控能力。因此，下一步，各级财政部门要在巩固、完善、创新、发展上下狠工夫，把“收支两条线”管理工作不断引向深入。
　　（二）强化预算外资金审计，维护国家预算的完善统一。
　　要切实加强预算外资金支出监管。一是规范预算外资金支出去向管理。预算外资金属于财政性资金，只能用于财政性支出，严禁用于其他支出；二是严格支出标准管理。结合实施部门预算管理改革，严格掌握并监督行政事业单位和社会团体执行规定的标准，禁止超标准支出；三是强化支出过程管理，按照《决定》规定，加强对预算外资金的支出范围、标准、内容实施跟踪监督，并开展经常性的监督检查，确保预算外资金安全高效使用。
　　要加强预算外资金预决算管理。根据规定所有执收执罚单位的财务应建立适应于统一管理要求的内部财务会计核算体系，并严格按照国家财政财务制度规定，认真编制年度预算外收支计划。同时，各单位应按规定按时向财政部门报送预算外资金月报表，年度终了要按规定编制预算外资金收支决算，报财政部门审批。
　　要强化预算外资金微机化管理。实施有时外资金“收支两条线”管理后，各级地方财政部门的业务量大大增加，为适应管理需要，必须加大预算外资金电算化管理力度。建议国家财政部加快这方面会计软件研发步伐，大力推行微机开票，微机传递数据、凭证，财政银行联网对账，会计核算，生成报表等自动化程度，以便提高核算准确性，提高工作效率。
　　要加强垂直部门预算外资金管理。建议对垂直管理部门收取的预算外资金，按照属地管理原则，下放到地方直接管理，或采取目前统一实施的法院诉讼费管理方式，上部分需通过地方财政专户上划中央和省级专户，其它部分由地方财政监管理，相应地，这些部门使用票据直接到地方财政购领，接受地方财政监督检查。