摘要：绿地是城市重要的基础设施，我国城市绿地规划受社会环境和规划体系的影响，一直处在城市建设的弱势端。本文在分析绿地规划实施困境的基础上，从绿地规划与城市总规的协调、绿化法规体系建设、绿地政策、资金筹措等方面，分别选取具有典型意义的城市，分析总结其先进模式和成功经验作为借鉴。
关键词：绿地规划实施规划法规规划体系
中图分类号：TU986文献标识码：A
绿地是城市重要的基础设施，是改善生态环境和提高广大人民群众生活质量的公益事业。面对快速城市化和城乡土地开发的冲击，绿地保护和建设的美好蓝图往往妥协于现实需求与土地利益的追逐，绿地规划应该具有的法律地位和管理权威性未曾确立，实际建成绿地与规划出入较大。本文旨在讨论我国城市绿地规划实施过程中的困境所在，并简要分析德国、日本、英国、美国在实施绿地规划过程中不同方面的成功经验，以供同行参考、指正。
1.社会环境之困
绿地规划作为一种面向未来，协调城市与自然，由政府主导并服务于社会的城市专项规划，涉及到生态、环境、社会、经济、工程、技术等各个领域，受到社会经济整体环境的深刻影响。在社会主义市场经济体制下，总会出现局部与全局之间的矛盾、部门与部门之间的矛盾、经济效益与社会效益、环境效益之间的矛盾、近期与远期的矛盾。在绿地规划的实施过正中，这些矛盾因为涉及到不同部门、不同主体的各自利益而显露出来，并不停地干扰绿地规划的实施。
（1）政府的经济主导性与绿地规划建设公益性的矛盾。
现阶段，寻求经济发展、加快城市化进程仍是各级政府和利益主体的基本诉求。在生态保护和开发控制下的城市绿地的受益主体是抽象的全社会，而土地开发利用的受益主体却是具体而现实的。绿地项目在现实博弈中处于弱势地位。因此，生态保护线、城市绿线的划定和保护，需要强有力的法律法规体系支撑，否则很容易在现实面前不断妥协。
（2）行政权力纵向体系与绿地规划建设横向协调的矛盾。
我国行政管理以自上而下的层级制结构为核心，下一级层次对上一层次负责，各层次权责明确，有利于统一指挥和步调一致，但同一层次中各职能部门的横向联系较弱，部门、地区条块分隔，难以形成反应迅速的控制、调节网络体系。绿地规划多由规划或绿化主管部门编制并实施，而绿地建设涉及国土、规划、建设、绿化、水利、农林、城市管理、旅游等多个职能部门，各自为阵、多头建设管理的情况非常普遍。
（3）政府的权威决策体制与绿地规划建设综合性、广泛性的矛盾。
目前绿地规划的制定和实施，往往依靠政府或行业主管部门提出目标、制订指标、下达计划，再由下级部门分解任务、逐步实施，带有浓厚的计划经济时代特征，而对当前社会主义市场经济环境下，绿地建设的一些新需求和新发展方向反应滞后。同时，绿地规划编制和实施的各环节中，缺乏公众参与和对基层情况的精细把握，也缺乏行之有效的社会监督和规划实施评估反馈机制。
（4）政府施政行为阶段性和规划渐进性的矛盾
我国政府职能实行任届干部轮换制度，每届政府都力求在任期内多半实事，多见成效，能迅速改变城市景观面貌的直观的绿地规划更受青睐和容易得到政府的大力支持推进。而城市规划本身是一种渐进性规划，绿地规划的对象是城市建设中的绿色生命系统，其渐进性和长期性的特征更为明显，其编制和实施的过程中，对中长期目标的确立和把握，是绿地可持续发展的关键。
2.规划体系之困
在现行的城市规划编制体系中，绿地规划以绿地系统规划为核心，而绿地系统规划是从属于城市总体规划的专题或专项规划，大多在总体规划编制完成后进行，就规划绿地进行绿地规划，规划工作难免被动和滞后，难以在城乡总体规划布局中体现绿地保护建设的诉求。
同时，我国的城市规划已形成总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划等一套严密的规划体系，并以控制性详细规划为规划落实和建设管理的基础。而绿地系统规划作为总归层面的专项规划，侧重于结构布局、指标控制、功能定位、特色指引等方面内容，缺乏下层详细规划的支撑，虽然也提出明确的绿地布局和绿地范围线，但在城市控制性详细规划落实过程中只作为规划参考而非法定依据，往往在利益博弈中被缩减。
在整个城市规划体系中，绿地规划这种从属和依附的单边关系，最终使其处于既没有用地决定权，也没有实施保障权的尴尬局面。
3.他山之玉——典型案例分析
（1）平行规划——德国景观规划体系
目标：绿地布局的良性发展，绿化用地的土地保障。
经验：绿地规划与城市规划的层次相对应，并保持规划内容的平行互动。
德国的政府管理主要分为联邦、州和地方三个层级，采用空间规划体系对各种尺度范围的土地使用进行空间性规划，协调一切有关空间的利益、职能和方案，指引经济、社会活动的空间安排。德国的空间规划一直重视自然环境保护，《联邦自然保护法》中规定，土地利用规划与景观规划，地区详细规划与绿地整治规划必须相互衔接，即使阶段性规划成果，也必须有景观专家或绿地规划专家参与。在空间规划编制过程中，提倡景观规划与空间规划的平行互动，如下图所示：
（2）法规制度——日本绿地规划实施的法律环境
目标：绿地规划的法定性和权威性，实施过程的法制保障。
经验：针对性强、覆盖全面的单行法；配套的绿化建设制度。
日本城市绿地的保护、建设和管理建立在较为完善的法律体系之上。几乎每一类绿地都有相应的法律进行监管，同时配合相应的绿化建设制度、各类规则、标准、执行命令等，搭建了较为完备的法律平台，保证政府机构与其他各方利益团体进行公平有效的沟通协调，以解决规划实施过程中的各种矛盾和问题。日本的绿地法规体系以《都市公园法》和2004年最新修订的《都市绿地法》为核心，确立绿色基本规划制度，结合《都市计画法》及其他针对特定绿地类型的单行法规，将一系列绿地保护和绿化建设事业常态化和制度化，具体如下图所示：
（2）法规制度——日本绿地规划实施的法律环境
目标：绿地规划的法定性和权威性，实施过程的法制保障。
经验：针对性强、覆盖全面的单行法；配套的绿化建设制度。
日本城市绿地的保护、建设和管理建立在较为完善的法律体系之上。几乎每一类绿地都有相应的法律进行监管，同时配合相应的绿化建设制度、各类规则、标准、执行命令等，搭建了较为完备的法律平台，保证政府机构与其他各方利益团体进行公平有效的沟通协调，以解决规划实施过程中的各种矛盾和问题。日本的绿地法规体系以《都市公园法》和2004年最新修订的《都市绿地法》为核心，确立绿色基本规划制度，结合《都市计画法》及其他针对特定绿地类型的单行法规，将一系列绿地保护和绿化建设事业常态化和制度化，具体如下图所示：
日本的城市绿地中包含大量的民间设施绿地，公民携手绿化是其绿地建设的重要特色之一，因而很多建设行为都是以法律形式进行控制和引导，主要绿化建设制度如下：
日本主要绿化建设制度一览表
主要制度目的核心内容优惠政策
市民绿地制度（1995年）私人绿地公共化300㎡以上用地经过建设后向公众开放，契约5年以上由地方团体进行管理；
减免税收；
由国家资助其中的公共设施建设
景观地区制度（2000年）保护10公顷以上都道府指定、10公顷以下市町村指定的景观地区。对建筑的高度、色彩、木材采伐等进行限制。
绿化设施建设设计认定制度（2001年）绿色建设控制指引绿化地域内300㎡、重点绿化地区500㎡面积内的绿化率达到20%，绿化设施需要经过设计认定。固定资产税减免：绿化地域1/3~1/2；重点绿化地区为1/2.
绿地管理协议制度（2001年）保护由地方团体和土地所有者共同协定并签约，对协定区内的绿地进行管理。由地方团体进行管理；
减免税收；
由国家资助其中的公共设施建设
绿化地域制度（2004年）设施绿地控制指引纳入城市规划中的用途地域，由市町村指定，地域范围内的0.1公顷以上新建或增建建筑，必须满足最低绿化率25%。绿化设施的固定资产税可以适当减免。
绿地保全地域制度（2004年）保护将抑制城市扩张地区和促进健康生活环境地区指定为绿地保护地区，对其内的建设行为进行控制。与管理协议制度和市民绿地制度配套使用可享受管理优惠政策
绿化建设制度中还包括各级地方政府而了落实绿地规划而制定的地方性政策和制度。如东京的民设公园制度。2005年，为了进一步推进东京的绿地建设，东京都政府在《绿色东京规划》的基础上，编制颁布了《绿色新战略指引导则》，专门针对公共团体、民间团体和个人提出了具体的行动方针，并通过新创设的民设公园制度鼓励个人或民间团体建设公园。民设公园制度明确了城市公园建设中都政府和民众的各自作用，政府鼓励民众建设公园的行为，允许城市规划公园用地内建设住宅，并提供相关费用减免政策，而民众则保证一定规模的土地对外开发，保障灾害发生时的无偿使用，并负担35年的连续管理和相关管理费用。
（3）政策框架——英国的“规划指引”体系
目标：应对规划实施过程中的各种变化，建立更灵活的实施调控体系。
经验：将规划技术成果转化为可行动的空间政策，纳入规划建设管理法定程序。
法律法规是规划行为的依据和规划实施的保障，但由于其纲领性、原则性和程序性，不可能对每个规划管理对象及细节问题作出具体的规定，且一旦制定则不易修改；而绿地建设日新月异、发展迅速，规划管理对象也越来越呈现多元化、综合化和非标准的特点。因而在规划实践中，除了法规体系的原则性、通则性依据和指导外，还需要有更具体、更直接的政策指引，并纳入规划建设管理的法定程序中。
英国的“规划指引”是一种基于服务理念的规划实施调控体系，自1988年颁布实施以来，对各阶段的规划实践起到了明显的指导作用，经过长期发展和不断修订，已经成为一套较为系统和完善的规划政策体系，主要由《规划政策导则》（PPG），《规划建议要点》（PAN）和《告示文件》组成，其核心是《规划政策导则》（PPG），近年来逐步被最新的PPS（PlanningPolicyStatement）取代。
目前英国共发布了25个PPG，分专题制定，每个专题都针对城市规划和开发管理的某一特定类型的问题提出一系列引导性政策，作为各类规划编制和实施的法定依据，并由40多个《规划建议要点》所支持。与政策导则相比，《规划建议要点》的内容更丰富、更具体，并根据发展需要适时更新内容，修改后的政策文件以《告示文件》形式向地方政府、规划从业人员及社会公众公布。
这种“规划指引”，可以针对不同时期规划建设管理方面存在的突出问题、城市的发展动态和社会公众普遍关注的规划热点而制定，在相关法律规范的框架内，进一步阐明规划政策、并作出技术上的强调、深化和补充，也可针对特定类型或特定地区的规划提出要求和建议。开放的框架设计、适时的主题选择、明确的条款表述、及时的检讨修订、透明的信息传递，使得这种政策框架系统既有高度前瞻性和应用性，又具有灵活适应性和普及性，对指导规划编制、指引建设决策和监督规划实施发挥了巨大的良性作用。
（4）多元融资——美国绿化资金管理
目标：解决绿地建设和管养的资金投入问题。
经验：法制与行政并举，财政投入与绿化基金、社会融资等共存。
绿化资金包括绿化的建设、养护、绿化管理运行的各项费用等。国外绿化资金来源途径一般以政府投入为主，融合各种形式的资金形成专项基金，并在法律中有明确规定。
美国绿化资金管理的特点是法制和行政并举，形式多样。
1）政府财政资金
美国的绿地规划重视对自然资源的保护，国会有专门的机构负责绿化，主要任务是立法和审批联邦政府的绿化预算。政府投入的绿化资金大多用于国家公园、城市森林及公园绿化的建设和养护管理，并对私人土地上的绿化建设进行扶持和资助。
目前，美国有397个国家公园，每年投入的财政预算是26亿美元，约占总运营费的3/4。全国用于城市森林管护的费用相当惊人，光是用于公共草坪维护的城市森林维护费用就超过300亿美元；还通过对绿色组织、环保组织等非政府机构的资助和直接提供项目资金，鼓励、资助私人土地的绿化建设管理。另外还有一些地方性政策，以补助金、免费提供苗木等方式扶持私有林建设。
2）政府绿化基金
美国有国家公园基金会及多种绿化专项基金，专门用于国家公园、公园绿化及其他公共性绿化建设的资助。其资金来源主要包括：①对于公园和娱乐部可收取的费用、租金和其他收益除运营支出外的余额；②通过礼物、捐款或遗赠物以及市县捐赠款所得的财产；③公园和娱乐部可以和自然人、公司、合伙人或协会就公园转向系统经营及其收取的费用的收取订立合同，对每种费用保留一定比例或另收一定费用纳入绿化专项基金。④所在市县的立法机关有权依照该市的条例或其它相关条文来进行投票决定是否发行公债，以此形成本地区绿化基金，将其所得专用于公共公园、林荫道或者两者的土地区的维护和改造，严禁挪作他用。在发行公债之前制定相关条款，用来规范征收年税以支付到期利息并建立偿债基金以偿付到期本金。
3）社会资金
除政府掌控的财政资金和绿化基金外，美国还有许多由非政府组织及个人所掌握的资金用于地区绿化事业中，包括一些民间组织、私人基金会、无偿提供的土地等，如美国的国家公园中有159个是由私人基金全额负责其运营维护资金的。
结束语：绿地规划的实施需要多部门、多环节的共同努力、配套建设。我国城市绿地规划在与城市总规的协调、绿化法规体系建设、绿地政策、资金筹措等方面，还有许多不足，希望能汲取其他国家、城市的经验教训，结合本土实情，沿着更合理的发展方向不断完善。
作者：芶皓