后危机时代区域经济协调发展的经济法基础
党的十六大提出了区域经济协调发展战略, 第十届全国人大二次会议上也指出: “促进区域协调发展, 是我国现代化建设中的一个重大战略论文联盟http://问题。”在刚刚出台的“十二五”规划中，区域经济协调发展更是重中之重。目前, 大部分学者多是从经济学和政策的角度对此问题加以研究, 而政策能否成功实施则需要法律的保障。因此, 要从根本上解决区域经济协调发展问题还须依靠相关法律的制定和实施。本文拟从经济法学的角度探讨我国区域经济协调发展的理论基础和制度基础。
一、区域经济协调发展的经济法基础之必然性
（一）区域经济协调发展理论升华的必然
新中国成立之后,我国区域经济发展战略经历了数次调整,每次调整都给我国区域经济的发展带来了重大影响。总体上,在推行协调发展战略之前,我国曾经实行过三种区域发展战略:首先是均衡发展战略时期；其次是梯度发展战略时期；再次是点轴开发布局时期。不同阶段的区域发展战略是受经济学各种区域经济发展理论指导的, 如平衡发展理论、不平衡发展理论、梯度转移理论、增长极理论等。
（二）区域经济协调发展政策法律化之必然
在市场经济中, 市场主体的趋利性使经济要素总是流向收益高的地区, 往往导致市场“失灵”, 造成地区差距的扩大与区域间的不公。国家作为社会的代表, 制定适当的区域政策对社会经济进行干预, 并使之制度化为法律, 是区域协调发展的保障。为了区域经济协调发展, 政府往往运用财政政策、金融政策等手段扶持落后地区发展。这些政策必然要涉及到中央与地区、地区与地区的利益关系,如果没有稳定性、权威性的法律作为依据, 就会使得中央与地方、地方与地方的关系处于不稳定状态。
二、区域经济协调发展的经济法理论基础
经济法是市场经济之产物, 是国家直接作用于经济生活的结果, 它作为国家调整社会经济生活、协调国民经济总体良性运行的基本法为区域经济协调发展提供了坚实的理论基础。
(一)经济法的平衡协调属性———区域经济协调发展的经济法理论基础之一
经济法的平衡协调属性, 是指经济法的立法、执法和司法要从整个国民经济的协调发展和社会整体利益出发, 来调整具体经济关系、协调经济利益关系, 以促进、引导或强制实现社会整体目标与个体利益目标的统一, 保证社会经济持续、稳定、协调地发展。经济法的平衡协调属性超越了民商法的个人本位, 从社会经济发展全局出发, 通过国家的促导和纠正等行为调节社会经济, 实现经济结构和比例关系的均衡, 其中自然包含了区域之间经济结构和比例关系的均衡。
在我国当前区域经济发展不平衡且贫富差距扩大的情况下, 只有通过经济法的平衡协调属性的运用, 方可创造并维护一个令自由市场机制和地区间平等发展得以发挥作用的外部环境。
（二)经济法的维护社会公平原则———区域经济协调发展的经济法理论基础之二
经济法的维护社会公平原则是指在经济立法和执法中,以社会整体经济利益为核心, 以扶弱促强方式, 合理和适当地在社会范围内平衡个体和社会整体的经济利益, 以实现经济利益的实质性公平。经济法的维护社会公平原则在区域经济协调发展上表现为不同区域必须对全社会的经济发展而不只是对个别区域的特定利益承担义务。维护社会公平原则就是要求采用扶弱促强的方式促进区域经济协调发展,即就是通过对落后、欠发达地区经济的扶持, 促进发达地区经济的发展, 以实现区域经济的协调发展。
三、区域经济协调发展的经济法制度基础
诚然, 实现区域经济的协调发展需要众多的法律制度基础, 但是, 不能否认, 经济法制度是实现区域经济协调发展的最重要的基础之一。在以实现区域经济协调发展为目的的诸多经济法制度中, 应当着重建立和完善以下制度。
（一)建立和完善区域经济协调发展的产业优化制度
近年来, 我国通过推行“西部大开发”、“中部崛起”和“振兴东北老工业基地”战略, 使各地区产业结构在不同程度上得到了调整和发展, 但我国目前各区域的产业结构布局仍不合理。产业结构总体上自
东向西逐次降低, 具体表现为: 第一产业是不发达或者欠发达地区高, 发达地区低, 第二三产业则是一个相反的格局。要加快我国区域间产业结构升级和协调, 需要国家对地区的倾斜政策与国家的产业政策和地区的优势有机结合, 即对重点发展地区的优势产业或国家重点支持发展的产业进行倾斜。这些政策应通过法律的论文联盟http://形式加以确定, 在条件成熟时, 可以制定《区域经济协调发展法》。
（二)规范财政转移支付制度
转移支付,又称补助支出、无偿支出,是指发生在各级政府之间的资金转移,旨在解决各级政府间的财政失衡问题。从区域经济协调发展的角度来看, 规范化的转移支付制度对开发落后地区、抑制区域间差距的过分扩大,调整各区域之间经济发展的横向不平衡, 促进地方重大公共基础设施建设,促进区域经济均衡发展都具有重要的作用。为此,财政转移支付制度必须进一步规范化:首先,应当借鉴国外立法经验,制定转移支付法。其次,鉴于“基数法”转移支付制度存在种种弊端,应当坚决废除,代之以“因素法”财政转移支付制度,合理调节地区间的财力分配。再次,借鉴国外成功经验,明确转移支付的形式,具体而言,可以通过一般性的财政补助和中央对地方的专项拨款补助的手段实现。
(三)充分发挥税法的调控作用
“税收在取得财政收入的同时,客观上具有调节国民经济各环节、各行业部门、各地区乃至全社会经济结构和运行的功能,这就是税收的经济调控功能。”与之相应的是,税法亦具有经济调控功能,科学合理地设计税收法律制度,有利于推动落后地区的经济发展,有助于实现区域经济协调发展战略。
正如前文所述,由于各方面的原因,我国区域经济发展极不平衡,市场机制在促进协调发展方面,作用十分有限,甚至存在负面效应。故而,促进经济协调发展的任务只能由国家承担。“效率经由市场,公平通过政府”,税法应当发挥自己的特殊功能:通过改革固定资产投资方向调节税的税目、税率促进中西部地区发展第一产业。此外,对于向中西部落后地区的投资可以适当给予税收优惠,还可以通过个人所得税优惠的手段鼓励各类人才到中西部创业。
（四)完善区域经济协调发展的金融法律制度
1.区域资本市场协调发展制度
自 20 世纪 90 年代以来, 我国形成了两个全国性的资本市场: 上海证券交易所和深圳证券交易所。在一定意义上, 这两个证券交易所具有其区域性, 为江浙地区和珠江三角洲地区的经济发展作出了巨大贡献，但其他地区的上市公司数量与这些地区相比相差很远, 尤其是西部地区的上市公司数量更少。发展落后地区的资本市场, 应该建立区域性证券交易所、发展产权交易市场、完善非正规金融市场和加快发展中长期信贷市场、加强债券市场建设。尤其要支持中西部地区公司上市, 通过资本市场筹集更多的资金, 这些都需要相关的法律加以规范。
2.建立区域经济协调发展的政策性银行制度
“政策性银行是指那些由政府创立、参股或保证的,不以营利为目的,专门为贯彻、配合政府社会经济政策或经济意图,在特定的业务领域内,直接或间接的从事政策性融资活动,充当政府发展经济、促进社会进步,进行宏观经济管理工具的金融和机构。”目前, 我国三大政策性银行主要承担政策性融资, 一些国
有银行也在“行政主导机制”的作用下承担部分政策性融资功能, 但我国还没有一个专门为落后地区经济发展进行政策性融资的机构,论文联盟http:// 致使政策性融资缺乏规范性、稳定性和长期性。因此, 有必要制定《政策性银行法》, 对政策性银行的资金来源、经营管理等一些基本问题加以规范。通过《政策性银行法》对政策性融资的规范化, 改变长期以来财政资金注入中西部地区的低效益使用状态, 变输血机制为造血机制,提高中西部地区自筹发展资金的能力。