中国共产党反腐倡廉制度建设的历程与经验启示

罗喜郎

摘要：用制度兴党强党是中国共产党不断发展壮大、从胜利走向新的胜利的一个重要法宝。加强反腐制度建设，就是众多治党制度建设中的一个重要方面。百年风雨兼程，中国共产党的反腐倡廉制度建设经历了探索前行、发展受挫、健全完善和全面构建四个阶段。这启示我们：必须抓住始终坚持和加强党对反腐倡廉制度建设的领导这个关键；必须坚持走新时代群众路线，以人民为中心来建设完善；必须把构建反腐败法规制度作为一个长期工程久抓不懈；必须坚持系统观念推动反腐倡廉制度建设；必须结合形势发展需要，加强反腐倡廉制度建设。
关键词：反腐倡廉；制度建设；历程；经验启示

  抓深抓实新时代的反腐败工作，制度务必先行。2022年6月，总书记在十九届中央政治局第四十次集体学习时就指出，反腐败斗争取得如此成效，最重要的一条就是“扎紧防止腐败的制度笼子，形成了一套比较完善的党内法规体系和反腐败法律体系”。从制度层面研究腐败问题，已成为推进党风廉政建设和反腐败斗争工作的一个新的时代课题。总结回顾建党以来反腐倡廉制度建设的成效，必将对推动新时代党的建设有着重要意义。
  一、中国共产党反腐倡廉制度建设的发展历程
  （一）新民主主义革命时期：反腐倡廉制度建设在战乱中探索前行
  党的第二次全国代表大会在1922年7月召开，会议通过了党的第一个纲领，其中第四章就明确提出，党内干部只要违反“六个纪律”中的一个就要被开除党籍。比如，无故连续2次不开会，或欠缴党费3个月，都要开除党籍。在接下来的一段时间里，我们党还不是很强大，忙于革命斗争，各方面制度还没有完全建立起来，加之国民党势力的渗透干扰，战火年代环境异常恶劣，党内偶有一些腐败分子产生。对此，我们党清醒认识到这一点，如果不立即严肃惩治腐败，就会影响革命的胜利。于是在1926年，党中央发布了党的历史上第一个反腐文件——《坚决清理腐败分子的通告》，要求坚决打击贪污腐化分子，拉开了我们党惩治腐败的历史序幕，开启了反腐败斗争。
  1927年5月，党的五大在武汉召开，选举出了我们党建党以来第一个监察机构——中央监察委员会，这标志着从党和国家的层面开展反腐败斗争有了专门的机构。为了整顿工农红军纪律，1928年4月，在毛泽东同志的亲自带领下，制定了“三大纪律六项注意”；1929年1月，修订完善为“三大纪律八项注意”。1931年5月，我们党印发中央巡视条例，这意味着党的巡视制度正式建立起来，要通过巡视发现腐败问题，加大腐败惩治力度。1933年12月，我国又下发了一系列制度文件，其中《关于惩戒贪污浪费行为》第26号训令就对贪污数额进行了规定。1938年8月，中央出台《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》，要求“共产党员有犯罪者从重治罪”。1945年4月，在党历史上影响深远的《论联合政府》报告中，毛泽东同志鲜明要求，要把“惩办贪官污吏，实现廉洁政治”作为“我们的具体纲领”之一。

  不难看出，新民主主义革命时期的反腐倡廉制度建设进行了一系列务实有效的探索前行，为新中国成立后的反腐倡廉制度建设提供了实践探索，打下一定基础。
  （二）社会主义革命和建设时期：反腐倡廉制度建设在发展但也有受挫
  新中国成立不久，“人民监察委员会”成为国家政务院的一个部门宣告设立，这对我国反腐制度建设有了很强的助推作用。随后，我国颁布中国人民政治协商会议共同纲领，要求在全国各地都要成立监察部门，省市县三级监察机关相继成立，开始对各种公务人员履职情况开展监督。1949年11月，从中央到地方，各级党的纪律检查委员会相继成立，朱德同志兼任中央纪委书记，他成为新中国成立以来的第一任中央纪委书记。

  为巩固来之不易的国家政权，我们党继续把反腐败斗争摆在了重要日程。1951年12 月印发了《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的决定》，赓即在全国开展“三反”斗争，持续正风肃纪反腐。
  1952年4月为了纠正“三反”运动出现的新情况，更好推进反腐败，我们国家又大力实施惩治贪污条例、处理贪污浪费问题的若干规定、划分浪费与贪污界限的四类标准等法规制度，对贪污腐败处理的指导思想、办法措施、步骤权限等作了明确规定，为接下来一个阶段开展反腐败斗争提供了有力的制度保障。第一届全国人民代表大会于1954年9月在北京召开，会议通过了我国第一部宪法，对各级检察院的设置和职权职责、领导配置和活动范围等作了原则性规定。到1955年底，全国各级检察机关逐步建立了起来。总的来看，这一时期，反腐败的制度机制仍然处于发展推进阶段。
  （三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：反腐倡廉制度建设不断健全与完善
  外来思潮随着改革开放进入了中国，腐朽思想有所抬头并在一定范围内有所表现。新的中央纪律检查委员会也在十一届三中全会上成立，会上还选举产生了全国人大常委会法制委，彭真为主任，这为推进反腐倡廉建设提供了组织保证。1979年《刑法》首次以国家基本法律的方式，对渎职、贪污和受贿等腐败行为进行了严格规定。

  《关于党内政治生活的若干准则》在1980年2月召开的党的十一届五中全会上通过，对经济领域的不正之风和违法乱纪行为进行了严格规制，同时也对公职人员贪污受贿等犯罪行为制定了法律法规以及相关的司法解释。1984年底，中央下发《关于坚决纠正新形势下出现的不正之风的通知》等文件，对党员干部的行为给予严格规范。1986年，在六届全国人大常委会第十八次会议上，国家监察部成立，标志着恢复并确立国家行政监察体制。紧接着在1987年，深圳市监察局成立，这是我国恢复该体制后组建的首个地方监察机关。1988年9月，对于国家行政机关工作人员贪污贿赂行为，我国又颁布了行政处分暂行规定，严格树立起公务员为人民服务的良好形象。1992年10月，党的十四大报告将反腐倡廉制度建设提到
了一个新高度，把“坚持不懈地反对腐败，加强党风建设和廉政建设”等内容加入党章修订中，并把“标本兼治、综合治理”作为反腐败方针坚持下来。1993年，全国各地纪检、监察机关实行合署办公，进一步提升了反腐倡廉制度建设的能力。

  面对新的发展形势，2003年，党的十六届三中全会召开，全会就完善社会主义市场经济体制若干问题做出了决定，首次明确要求突出标本兼治、综合施治，建立起与我国社会发展，尤其是与市场经济相统一的预防惩治腐败体系。同年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是我们党第一部党内监督条例。2005年1月，中央就建设国家惩治和预防腐败体系下发实施纲要，要求从教育、制度、监督等方面共同发力。2007年9月，国家预防腐败局作为中国国家级预防腐败的专门机构正式成立。
  这表明我们党初步建立起了从源头强化制度建设的宏大格局。
  （四）中国特色社会主义新时代：具有中国特色的反腐倡廉制度体系全面构建
  党的十八大以来，“制度反腐”是这一时代的鲜明特征。我们党在高压反腐的同时，尤其重视反腐倡廉制度建设，把“制度建设摆在党的建设的重要位置”。总书记在党的十八大报告中鲜明指出，到2020年“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，其中就包括反腐倡廉制度建设 。2015年修改的《刑法》中，贪污贿赂犯罪的规定也进行了修改和完善。在2016年，我们党对党的法规制定工作进行了长远谋划，修订出台《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》等一系列规定。
  党的十九大尤其是2018年以来，我们党更是多方面发力，加强反腐倡廉制度建设。一方面加强立法，宪法修正案确定建立国家监察体制，修改完善行政诉讼法，对外逃贪官可适用缺席审判等做出明确规定，紧接着政务处分法也陆续颁布，我国有关惩治腐败的法律法规制度体系逐步健全。另一方面，我们党还非常重视党内制度建设，陆续出台、修订和完善了巡视工作条例、廉洁自律准则、纪律处分条例以及改进工作作风密切联系群众的八项规定等多部法规制度。中央有关部门也是紧跟部署，中央纪委、中央组织部联合下发《关于进一步加强巡视工作的意见》等制度文件，持续加大对反腐倡廉制度执行的督查力度，特别对制度执行不到位情况的要求严肃追责。
  回看新时代十年党的反腐倡廉制度建设，不难发现，我们党的反腐倡廉制度建设始终是在以同志为核心的党中央坚强领导下，在新时代中国特色社会主义思想的科学指导下开展的，形成了比较完善的反腐倡廉制度体系。

  二、中国共产党反腐倡廉制度建设的当代启示
  （一）必须始终坚持和加强党对党风廉政建设和反腐败斗争制度建设的全面领导
  2013年11月9日，以全面深化改革为主题，召开了党的十八届三中全会。会上，中共中央作出了关于全面深化改革若干重大问题的决定，鲜明提出要“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”。2017年，总书记在党的十九大报告中，对健全党和国家监督体系进行了全面部署，要求要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。党风廉政建设和反腐败斗争制度建设必须在党的集中统一领导下开展，也只有这样，才能保证方向不变，才能把腐败惩治得更彻底，才能促进党和国家事业持续健康快速向前发展。各级党组织要不折不扣承担起反腐倡廉制度建设的主体责任，坚定贯彻党中央全面从严治党方针；各级纪委监委要不折不扣担负起党章赋予的职责使命，全力协助党委（党组）；纪检干部要充分认识反腐倡廉制度建设的重大意义，切实提高反腐倡廉制度建设和执行的水平。
  （二）必须把人民放在最高位置来加强党风廉政建设和反腐败斗争的制度建设
  总书记强调，“人民群众反对什么、痛恨什么，就要坚决防范和打击什么。不得罪成百上千的腐败分子，就要得罪14亿人民，这是一笔再明白不过的政治账、人心向背的账！”站在新的征程上，管党治党的步伐没有停歇，反腐败斗争不能停步也不会停步而是加强，需要一刻不停抓下去。我们必须始终从群众的角度、人民的立场出发，坚持以人民中心的思想建设反腐倡廉制度，尤其要围绕损害人民利益、贪占群众便宜、有损党的形象等方面的腐败问题加强制度建设。要继续在整治形式主义、官僚主义等方面狠下功夫，强化反腐倡廉制度建设，因为这些东西很有可能会带来腐败，影响党的执政形象。
  （三）必须不断完善和发展党风廉政建设和反腐败斗争的法制体系
  注重和加强制度建设，是我们党不断发展壮大的一个重要法宝。总书记在多个场合都指出，要树立法治思维、法治观念，善于用法治方式预防腐败、惩治腐败，不断加强国家立法，持续推进反腐倡廉党内法规建设。百年来，我们始终坚持以党章和宪法为根本，持续加大法规制度体系建设，取得了显著成效，也构建起了权威、高效的法规制度体系。随着我国法治社会的建立，法治反腐是当前最需要推行的一种反腐方式，也就是说需要我们的国家制定一系列的法律并严格实施，来规范公权力正确行使和运行，让公权力公开公平透明地运行，并规定滥用权力必须处罚，腐败应承担法律惩戒，让腐败分子得到应有惩罚，从而达到预防、减少和消除腐败的目的。要分层次、有步骤地推动党风廉政建设和反腐
败斗争制度建设，不断发展和完善党和国家廉政法律体系。
  （四）坚持运用系统观念推动党风廉政建设和反腐败斗争制度建设
  总结回顾党的百年历史，可以发现，我们党充分运用了贯通的思维、全盘的理念，系统推进党风廉政建设和反腐败斗争制度涵盖了各个领域、各个方面，并结合党在各个时期的阶段性任务和不同特征，随着时代的变化不断修订、完善和创新。总书记特别重视制度管党治党，根据党在新形势、新阶段下的不同任务，在总结党历史经验基础上，要求“政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设”和“把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”一体推进。反腐倡廉制度建设要“贯穿其中”，必须不断推进自身的体系化。在当前和今后一个相当长的时期，我们加强反腐倡廉制度建设，就要立足当前和长远、近期和远期，考虑局部与全局、个体与整体的关系，针对新时代社会经济发展的新问题和新焦点，来强化反腐倡廉制度建设，尤其要把司法、审计、统计等方面监督的制度建设联系起来，着力构建全面系统的大制度监督体系。
  （五）必须契合形势发展和时代需要加强党风廉政建设和反腐败斗争制度建设
  制度并不是一成不变的，制度需要创新性发展。党的十八大以来，我们党更加注重用规章制度管理权事人，形成了按章办事的体制机制。立足百年未有之大变局，我国的内外部环境也在悄然地发生着变化。我们必须坚持以改革创新的精神持续推进反腐倡廉制度建设，不仅要考虑到当前我国党风廉政建设和反腐败斗争面临的形势和国内环境，还得考虑社会的发展产生新型腐败的各种形态，着眼制度前瞻性、科学性，与时俱进制定规章制度，确保制度能够持续使用相当长的一个时期。要更加解放思想，深刻认识到反腐倡廉建设的形势依然严峻复杂，必须不断打破各种陈旧的体制机制藩篱。反腐倡廉制度具有普遍性和规律性的特点，要立足我国反腐败基本国情，学习借鉴世界各国反腐倡廉好做法，在实践中不断推动制度创新，体现与时俱进，努力做到以制度建设夯实反腐倡廉治本之基。