【内容提要】修改宪法是国家立宪活动的一个方面，是社会发展和社会变革的客观要求，体现了宪法的稳定性和适应性相统一的原则。本文从理论与实践角度就修改宪法的原理、修改原因等方面进行了有益的探讨，提出了完善我国宪法修改的建议。

【关 键 词】修宪/社会发展/宪法稳定/宪法解释

【 正 文 】
宪法是国家的根本大法，是国家和社会的最高行为准则及制定其他法律的依据，宪法存在和发展的客观基础是宪法与社会发展要求的协调，为了保持这种协调，使宪法及时反映社会发展和社会变革的要求，在必要的时候要对宪法进行一定修改。适时地修改宪法会进一步增强宪法的活力，维护宪法的稳定和实现宪法的价值。这是现代法治的基本特征，是依法治国的客观要求。
一、修改宪法的一般原理
无论是资本主义国家还是社会主义国家，宪法的制定都是与国家政权的建立同步进行的，宪法的根本法特征体现了它的权威性。维护宪法的权威性，必须保持宪法的稳定性。对任何一国而言，频繁修改宪法，不利于宪法观念的普及，会淡化人们关注宪法的兴趣，失去对宪法应有的信任和尊重，进而影响宪法权威性的真正树立。但保持宪法的稳定，并不是说宪法不能有所变动。宪法的权威不是一个数量问题，而是一个质量问题，历史上和当今一些国家的经验证明，影响宪法权威的关键因素不是修改宪法的次数，而是宪法能否适应社会发展和社会变革的要求。在社会发生大变革时，如果只片面强调宪法的稳定性，不随之进行宪法的修改，则无法使宪法与社会发展相适应，就会阻碍社会的进步，最终因与现实脱节而丧失权威。因此，以修改的方法增加新内容，删除过时的内容，使宪法更科学、更完善，实现宪法的稳定性与适应性的统一，是众多国家维护宪法权威的首要选择。从理论上讲，修改宪法和制定宪法是一个国家立宪活动的两个方面，制定宪法是一次性完成的，尔后所进行的立宪活动，则是通过若干次修改宪法活动来进行的。现代各国在国家政权建立后，在国家生活、社会生活之中特别是立法活动之中都非常重视宪法的修改工作。修改宪法是由立法机关与制宪机关来完成的，其遵循特别的立法程序，一般要经过宪法修正案的提出、宪法修正案的决议、宪法修正案的公布几个步骤，具有明显的立法特点。修改宪法权利的行使主要通过公民投票、公民复决或者通过民选的代表来行使。通过民选的代表行使修改宪法权有两种情形，一是由民选产生的代表组成专门的修宪（制宪）议会来从事修宪工作，不能行使作为立法机关的议会的权力；二是由民选代表组成的立法机关或权力机关，来行使修改宪法的权力，并把其作为立法权的一个部分，我国宪法的修改就属于此种情况。我国宪法确认了修宪权由作为最高国家权力机关的全国人民代表大会享有，规定全国人大对宪法进行修改以全国人大常委会认为必要或有全国人大五分之一以上的代表提议修改为前提条件。修改宪法是通过一定的方式进行的，修宪方式是修宪技术的重要方面，关系到修宪操作的科学性、准确性和修宪质量，最终影响着宪法的稳定性和权威性。修改宪法的方式主要有两种：一是全面修改式，即把宪法的全部条文重新研究，在此基础上起草原宪法的修改草案，产生新的宪法。我国1975年宪法和1982年宪法采取的就是这种修宪方式。二是局部修改式，即不牵动宪法全文，只对其中某一或某些条文进行修改。局部修改式又可以划分为四种不同的方式：(1)条文废止式，即废止某一宪法条文。(2)条文变更式，即对宪法某一条款中的某些内容加以变更，而原条款在宪法中的位置不加任何的改变。(3)条文取代式，即删除原有条文，用新的宪法条文取代被删除的原有条文。这种方式有利于人们对宪法新内容的学习、了解和记忆，但不利于人们对宪法修宪全过程的了解，使人们难以真正掌握宪法的基本精神和实质。我国1979年和198O年两次对1978年宪法的修改都采用了这种方式。(4)宪法修正案添附式，即将所修正的内容附在宪法的全部条文之后，这种方式也叫美国修宪方式，该方式克服了条文取代方式的缺陷，但会使人们在学习、记忆、引用宪法新内容时出现差错，我国1988年和1993年对1982年宪法的两次修改就采用了这种方式。1999年的宪法修正案则在采用 这一方式的同时，又借鉴了条文取代式的优点，即声明了在以后出版的宪法文本中把修正的条文改正过来。
修改宪法的目的，是为了给人们提供根本的活动准则，在宪法实践中取得具体的社会效果，更好地保证宪法的实施。如果宪法修改后，不能在社会生活中进一步提高宪法权威，违宪现象得不到有效纠正，依法治国的修宪宗旨就有可能只停留在法律和制度层面上，使人们不能充分体会到修宪所带来的法治意义，会降低对宪法的信任度，有损于宪法的权威。因此，保持宪法的稳定性和权威性，首先要扭转不尊重宪法、不遵守宪法的现象，加强人们对违宪行为性质和危害性的深刻认识。
二、修改宪法的主要原因
根据各国的立宪实践，引起宪法修改的原因主要有以下几个方面：
（一）宪法自身的不完善和缺陷。宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力。因此，依法治国的实质是依宪治国。随着法治社会的深入发展，要求宪法具有严密的规范性，要求比较完善和健全的宪法规范。修改宪法的一个重要原因就是在原有的基础上加强宪法的规范性，克服宪法的缺陷，使宪法更进一步地趋于完善。宪法的不完善和缺陷主要表现在两个方面：一是宪法条款内容的矛盾性妨碍了宪法的具体适用。例如，我国现行宪法第105条第2款规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”，但第110条则规定地方各级人民政府对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会及上一级国家行政机关负责并报告工作。这在责任体制和领导体制上是混乱的，需要今后加以修改和完善的。二是宪法条款文字表述上的科学性、包容性不够。例如1999年3月15日通过的《中华人民共和国宪法修正案》将宪法序言第七自然段中的“我国正处于社会主义初级阶段”修改为“我国将长期处于社会主义初级阶段”，就是从文字表述上完善宪法规范的具体体现。
（二）普通法律的规定与宪法规定不相一致或没有宪法依据。宪法是普通法律的立法依据和立法基础，没有宪法依据和宪法授权，则不能制定法律，普通法律的规定与宪法的原则和条文相抵触的，抵触部分无效。但普通法律和宪法相比更具有易变性和符合社会发展要求的特点，在这种情况下应通过修改宪法而使普通法律符合宪法的规定。基于这种原因修改宪法主要有两种情况：一是普通法律与宪法的规定相抵触，如我国新刑法取消了反革命罪，规定了危害国家安全罪，这就同宪法规定的反革命活动在概念特征上发生了抵触。1999年的宪法修正案将宪法第28条中的“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”就属于这种修宪情况。二是普通法律的规定没有宪法依据。如《中华人民共和国国防法》第13条第5项规定的中央军事委员会的军事立法权就无法在宪法中找到依据。这除了普通法律的立法技巧等因素外，也应该引起宪法的修改。
（三）社会条件和社会实际的发展变化，是宪法修改的最基本和最主要的原因。在这一原因中往往涉及到执政党的政策和宪法的关系，并加速了宪法的修改步伐。执政党的政策是该政党在一定历史时期根据当时的社会实践制定的指导自身活动的原则和方针，政策具有全面性，涉及到社会生活的政治、经济、文化等各个领域，随着社会实践的变化要求执政党及时调整自己的政策以在实践中发挥作用。与宪法相比，政策的影响力和约束力是有限制的，但却具有灵活性和易变性，能够探索出符合社会实践的一些根本政

策，及时地把这些政策以修改宪法的方法吸纳到宪法之中，既体现了宪法的稳定性和适应性的统一，又有利于加强宪法的权威性。当政策上升为宪法的内容后，宪法就具有了政治性的特点。这一特点使宪法不仅在法律范畴内发挥积极的作用，而且在政策领域也发挥着积极的作用。因此，一旦执政党的政策随社会实践的发展发生了变化，就要求宪法在一定范围内的相应调整，修改宪法就成为一项任务。在我国，党的政策和宪法的关系是极为密切的。1982年宪法实施以来，我国正处于社会转型时期，经济制度也处于变化之中，完成了从计划经济向市场经济的过渡。党根据每一时期的特点制定和调整了政策，这些政策成为立法的主要依据和指导思想，党中央三次提出了修改宪法的建议并获得了人民代表大会的审议和通过。有人认为宪法仅规定全国人大有修宪的权力，修改宪法应以全国人大常务委员会认为有必要或有五分之一以上全国人大代表提议为前提，宪法没有规定和确认党中虫可以向全国人大或全国人大常委会提出修改宪法的建议，在依法治国的今天是不利于加强和树立人大权威的。笔者认为这一程序上的做法客观上反映了党在国家政策、经济生活中的领导核心地位，对宪法的内容能够准确及时地反映我国的政治、经济关系的现实方面发挥了积极的作用。但是，我国宪法没有完全摆脱苏联宪法模式的影响，比较具体地规定了经济制度和经济政策，缺乏弹性和包容性，没有为党的政策指导经济发展留下充分的余地。每五年召开的党代表大会根据改革实际规定的经济政策都突破了宪法的规定，使宪法 对经济制度的规定不断落后于经济改革的现状，出现了经济政策违宪的情况。为了暂时地改变这种状况，每次党代会之后，党中央都会提出修改宪法的具体建议，宪法都要跟着发生亦步亦趋的改变。这样，宪法规范的稳定性与经济制度、经济政策的灵活性及变化之间就存在着不可协调的矛盾。西方国家之所以能长期保持宪法稳定，就因为其宪法不对经济制度和经济政策作出规定。或只作出简单的规定，至于经济政策，则由执政党和政府根据经济发展的需要灵活掌握，使政策的多变性和宪法的稳定性处于有序的状态之中，从维护宪法稳定性的角度看，这一经验值得我们借鉴。

三、完善我国宪法修改的建议
（一）在修宪程序上，明确党中央的修宪建议与全国人大审议通过的关系是依法治国方略的根本要求。由于我党在国家政治经济生活中的领导核心地位，使其决定了事关国家和社会发展方向的大政方针，履行了本应由国家权力机关履行的管理国家的职能，最了解经济政治关系的实际状况和制定、修改政治经济方针政策的依据，国家的宪法在很大程度上被认为是党的方针政策的法律化。由党中央根据社会发展实际提出修宪建议有一定的客观基础，加之人大的地位尚待加强和人大代表素质方面的原因，客观上也使党中央担负起了宪法修改的职责。全国人大对1982年宪法的三次修改，都是以党中央反复讨论通过的具体修改建议为基础并在程序上经全国人大常委会采纳后提出修正案的，这种方式改变了过去直接由党中央拟定修改内容然后由全国人大审议通过的作法，表明我党已逐渐注意到对宪法的修改也应在宪法范围内活动，维护宪法权威的问题了。可以说党中央行使修改宪法建议权的做法和惯例将会在较长时期内存在。但是随着人民代表大会制度的加强和完善，党政分开特别是党对具体事务的干预和对具体问题予以管理的程度减弱，以党代政的问题将会真正得到解块，宪法赋予全国人大常委会认为必要或全国人大五分之一以上代表提议的修宪动议权将会在实践中正常运用。现行的修宪方式，使全国人大常务委员会在修宪方面的作用仅仅体现为对党中央修宪建议的采纳，完成形式上的修正草案提议权，使全国人大在修宪程序上仅仅行使了对党中央修宪建议的批准权，客观上影响了最高权力机关的性质和地位。因此，在宪法修改程序上可以考虑从以下两方面解决这一矛盾，为依法治国创造良好的先行条件。一是党中央的修宪建议应着重于修宪的理由，提出修宪的必要性、可行性及宪法规范与社会现实特别是改革实践之间的脱节和冲突等问题，不宜提出具体的修改建议和内容，不宜在修改建议中表述宪法规范及一系列立法技术性问题。这样有利于明确党的领导和全国人大及其常委会的职责关系。二是简化党中央对修宪建议的审议和讨论程序，强化全国人大及其常委会的起草权、审议权和通过权。从1999年1月22日党中央向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容建议的过程看，党中央成立了中共中央修宪小组，拟出了修宪的初步意见报中央审定，中央于1998年12月5日将该意见发给各中央机关、地方党委中央委员和候补委员征求意见。12月21日江泽民同志在中南海主持党外人士座谈会，征求对宪法修改的意见。12月22日和24日，李鹏同志以党中央修宪小组组长名义分别主持法律、经济专家座谈会，征求对中央修宪建议的意见。这一过程加重了党中央的工作量，使国家权力机关未能依法履行职责，甚至出现了党中央和权力机关部分工作重复的局面。因此，在今后的修宪工作中，党中央应提出简明的建议，全国人大常委会在收到党中央简明的修宪建议后，应进行认真的调查研究并以此为据，对修宪建议是否充分、能否受理建议作出决议。若党中央的修宪建议被受理，则应由全国人大常委会成立宪法修改委员会或指定相关的专门委员会负责起草宪法修正草案。这样可以避免将党中央的具体修宪建议转为宪法修正案而缺少宪法依据的情况。宪法修正草案提交到全国人大后，应强化审议程序工作，建立宪法修正草案的公开制度，认真听取各代表团的意见，由全国人大采取组织座谈会、书面征求意见、调查研究、公民讨论、社会舆论载体讨论、专家咨询与论证、民意测验等方式，提高公众参与程度，充分发扬社会主义民主、集思广益，使宪法修正案具有广泛的公众基础，最后再依照宪法规定和全国人大议事规则的规定，采用无记名投票方式进行表决，表决时应采用对宪法修正的不同内容分别表决的方法来通过宪法修正案。
（二）加强全国人大常委会的宪法解释工作，减少修改宪法的频率，有利于维护宪法的稳定性和权威性。1982年宪法第67条第（一）项规定了全国人大常委会有解释宪法的职权，但迄今为止，全国人大常委会作为宪法解释的权威性机关，没有行使过这一职权。从理论上讲，宪法解释是法定的解释机关对宪法运用解释技术进行解读，宪法解释权的极限是运用宪法修改权的开始，宪法解释积累到一定程度则会引起对宪法的修改。宪法解释与修改宪法相比，对宪法的完善和发展是渐进的，具有简便的程序，只 要解释机关运用解释技术就能对宪法某一条文的含义或原则进行字义和立法含义上的阐释。修改宪法则具有周期长、难度大的缺陷，要经过宪法修正案的提出、决议、公布等几个步骤，是一种立法性活动。宪法解释的功能和作用主要表现在几个方面：一是能及时地解决宪法发展中的矛盾，及时填补宪法与现实的法律漏洞，稳定宪法体制，客观上降低修宪频率；二是能推动宪法的完善，可以把各种社会问题纳入到宪法程序之中，对各种主张和选择可能性进行过滤，提供解决矛盾的合理方案，能使宪法的运行方式更加灵活，有利于提高公民的宪法意识。正由于宪法解释具有修改宪法所不具备的优势，使得宪法解释在诸多国家宪法史上得到了充分的运用。但宪法解释运用的前提是宪法具备良好的“弹性条款”，即宪法规定的含义并不十分明确，有复数理解的可能性，正是由于其内容未定的特点，法定解释机关才能补加自己的意见。如果一个国家宪法规定的过于具体繁杂，宪法条文缺乏弹性和原则性，通过宪法解

释来完善宪法的余地是狭窄的，一旦宪法与社会现实相脱节，只有修改宪法才能使宪法与社会发展相适应。我国宪法为了体现社会主义性质，对经济制度予以了具体繁琐的规定，我们三次对1982年宪法的修改主要是针对经济方面的，出现了相对频繁修改的情况。因此，要使全国人大常委会真正地开始依法行使宪法解释权，还有待于在今后的修宪中为宪法解释创造条件，即宪法应有“弹性条款”，以其高度的原则性、概括性来适应社会发展变化的具体情况，避免宪法的不适应性而导致修宪频率高的现象出现，以实现我国宪法的稳定性和权威性。
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