摘要：法学思维是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本思维。法学思维包含法律思维、法治思维和法理思维。法律思维规范国家治理体系和治理能力现代化，为国家治理现代化提供合法性、正当性、有效性。法治思维保障国家治理体系和治理能力现代化，要求尊崇宪法法律、强化法治监督、保障公民权利、抓好“关键少数”。法理思维显证国家治理体系和治理能力现代化，阐释了从一元管制迈向多元共治，重新构建权力—权利结构，形成多维复合型价值取向。

　　关键词：法学思维；国家治理体系；治理能力；现代化

　　中图分类号：D9文献标志码：A文章编号：1009-3605（2021）02-0057-07

　　思维方式的改变是中国社会现代化转型的前奏[1]。法学思维是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本思维。法学思维是运用法律規范及其价值对问题进行思考、分析、明辨、判断的一种思维方式[2]15。用法学思维来推进国家治理体系和治理能力现代化，是国家治理现代化的客观要求。

　　一、法律思维规范国家治理体系和治理能力现代化

　　法律思维的主体是法律人，特征是规范性，旨在用法律考量和规范一切社会活动。法律思维包含合法性思维、权利义务思维和程序性思维等思维方式。运用法律思维实现国家治理体系和治理能力现代化，关键在于用法律对国家治理体系和治理能力现代化进行规范。

　　（一）为国家治理现代化提供合法性

　　合法性思维是法律思维中最核心的思维方式。顾名思义，合法性思维就是按照法律逻辑来观察、分析和解决社会问题的法律思维方式[2]21。在国家治理现代化进程中，运用合法性思维就是围绕国家治理的制度、行为、利益和关系进行合法性与非法性判断。

　　国家治理包括国家治理体系和国家治理能力。国家治理体系是指党领导人民治理国家的制度体系[3]。任何一个国家的正常运转都需要一套由政权体系、政党体系、行政体系、法律体系和权力运行体系等组成的完整制度体系。国家治理能力是运用制度体系管理国家各方面事务的能力。治理体系和治理能力是两个不同的概念，具有不同的内涵、属性和结构，但是二者内在统一，同属于国家治理范畴。其中，国家治理体系现代化是实现国家治理现代化的基础。因为只有用现代化的制度体系对治理行为进行规范和约束，才能孕育现代化治理能力。因此，国家治理现代化的首要任务就是建立一套“党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排”[4]。因此，立法层面要运用法律规则对现有国家治理制度体系进行全方位审查和思考：凡是符合法律规范的制度体系都是合法的，必须遵守；凡是违反法律规范的制度体系都是违法的，必须废除。对于那些不合符法律法规的制度体系，如果不废除，任由其存在和发展，势必会助长国家治理活动中的违法乱纪行为，扰乱社会治理秩序，危害国家稳定和谐。

　　（二）为国家治理现代化提供正当性

　　权利义务思维是重要的法律思维方式。权利义务思维的本质就是思考权利与义务分配的正当性。以法律条文的形式分配好权利与义务，是确保国家治理现代化正当性的前提条件。这是法律领域一直关注的焦点问题，也是国家治理领域长期面临的难点问题。

　　在国家治理过程中分配好权利与义务，要处理好权力、权利与义务三者之间关系。一要处理好权力与权利关系。国家的一切权力来自于人民，但人民不能行使国家权力。人民在契约指引下，“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能够通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”[5]，这个集体就是政府。当政府承担治理职责时，要用法律明确它的权力界限：第一，治理权力必须是法律授权，如果法无授权，则治理行为不可为；第二，法律授权的国家权力不能侵犯和牺牲公民权利。二要处理好权力与义务关系。权力具有双重属性，权力既意味着权利，还意味着义务。政府行使治理权力的同时，实际上承载着对国家发展、社会稳定、人民幸福的责任。这种责任就是国家治理的义务，构成了国家权力运行动力。如果国家不能履行义务，国家治理失去了存在的正当性。因此，法律明确规定国家权力的同时，也要规定国家义务，为国家治理责任提供法律依据。三要处理好权利与义务关系。权利义务有两种层面的内涵，第一种指国家机器诞生使得国家具有国家权利与国家义务，第二种指社会赋予公民的公民权利与公民义务。国家治理现代化既要实现国家权利与国家义务平衡和谐，也要实现公民权利与公民义务平衡和谐。那么，涉及这两种权利义务问题，都要尽可能地以同样的原则加以认可，这个原则就是法律。用法律的规范性、统一性的标准考量不同层面权利义务的诉求，依此而建立的国家治理结构与运行机制，才合乎“融通性、普遍性”的法之公理[6]。

　　（三）为国家治理现代化提供有效性

　　程序思维是法律思维中最常见的思维方式。程序思维是指人们在进行活动时，必须按照活动的途径、方法和先后步骤开展。那么，国家治理活动作为人类社会活动的重要形态，必然也要按照国家治理的法定程序进行。依法治国就是依程序治国，违背法律规定程序而展开的国家治理活动都是无效的。

　　具体来说，为了适应现代化趋势，在国家治理中发挥法律程序的正义价值，要在立法层面对国家治理的各个方面、各个环节加强程序设计，为国家治理提供一套条块清晰、分工明确、权责统一的程序系统。需要注意的是，制定了程序而没有发挥作用，程序只是一种摆设；只有发挥出程序应有功能，才能为国家治理现代化保驾护航。首先，要发挥程序的控权功能。“一切有权力的人都容易滥用权力。”[7]为了防止国家治理权力滥用，必须用程序规范国家治理行为，即明确国家治理主体应该做什么、不应该做什么、应该怎么做、不应该怎么做。通过确定性的程序，为治理主体的治理方式与治理权限提供操作指南。其次，要发挥程序的调和功能。现代社会是一个利益多元化社会，有效调和不同利益主体之间的利益分歧是国家治理的重要内容。任何一套程序都无法避免利益分歧，但是选用参与治理的各方主体都认可的正当程序进行治理活动，无论结果如何，各治理主体都会普遍接受。从这个意义上来说，发挥了程序的调和功能，增强了国家治理行为的合意性[4]17。再次，要发挥程序的协商功能。国家治理中经常会围绕公共问题组织协商，如果没有程序对协商进行规范和引导，使得协商流于表面形式，常常议而不决，敷衍了事草草收场，达不到协商效果。通过正当程序，为各方力量提供诉求表达渠道、平等沟通空间、议事表决制度，推进各方在理性协商中达成“重叠共识”。

　　二、法治思维保障国家治理体系和治理能力现代化

　　法治思维是一种尊法、学法、懂法、守法、用法的思维[8]。它包括了法律至上思维、职权法定思维、公民权利保障思维、法前平等思维等思维方式[2]24。实现国家现代化，首先要实现法治化。党的十九届四中全会强调：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。”[9]法治思维是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

　　（一）尊崇宪法法律

　　法律至上思维就是把宪法和法律作为分析和解决问题的最高标准和最高依据。国家治理活动中，往往会受到权力、情感、道德、人际关系等外在因素干扰，只有始终以法律思维进行考量，以宪法法律作为准绳，才能作出理性合法判断。

　　宪法是中国特色社会主义法律体系的核心之法，具有最高的法律效力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本大法。总书記多次强调全国、全社会、全民都要尊崇宪法，他特别提出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[10]因此，要在全社会形成知宪法、敬宪法、守宪法的浓厚氛围，为国家治理法治化做好基础性工作。大力开展宪法宣传教育，弘扬宪法精神，培育宪法意识，让民众了解宪法给国家治理方面带来的巨变，让人们发自内心地拥护宪法，把宪法精神体现在日常生活的方方面面。维护宪法权威要坚持党的领导，维护党的权威。党的领导是国家治理现代化的根本保证，必须把加强党的领导覆盖到国家治理的各个领域、各个环节，切实发挥党在国家治理中的领导核心作用。尊崇宪法法律的根本目的在于遵守宪法法律。要加强宪法实施，各政权组织、社会组织以及公民都要认真遵守宪法法律，深化法治创建活动，依法打击违反宪法法律、凌驾于宪法法律之上的行为。

　　（二）强化法治监督

　　职权法定思维认为权力要由法律授权，只能在法律限定的范围内行使权力，一旦行使法律没有授权的权力，逾越法定权力界限，就构成违法或者滥用权力。这一思维贯穿于立法、执法、司法全过程。用法治推进国家治理现代化，必须加强法治监督，清查和纠正权不法定、以权代法、权大于法等现象，树立社会主义法治权威。

　　一是加强立法监督。职权法定的前提是有良法可依。只有科学的法律体系才能对权力进行有效约束，为职权法定提供科学依据，为依法治理提供有力保障。因此，要推进民主立法、科学立法、系统立法，建立健全社会主义法律体系，让法律覆盖到社会的各个角落。要专门出台监督立法的法律、完善监督主体、创新监督方式，全方位监督立法权。二要加强执法监督。推进国家治理法治化，依法用权是关键。权力必须严格按照法律规定和程序规范行使，建立严密的内部监督机制和责任追究机制，防止出现违法乱纪、滥用权力行为，真正把权力关进监督的“笼子”。三要加强司法监督。司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线[11]。健全人大司法工作机制，抓好事关国家稳定、人民福祉重大问题的实施监督，严格落实司法独立，严厉打击司法监督过程中违法乱纪现象。

　　（三）保障公民权利

　　公民权利保障思维是体现法治价值的重要思维方式。权力来自于人民，保障公民权利是行使权力的出发点和归宿，任何有悖于这一目的的行为都违背了法治原则。总书记多次强调：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。”[2]24因此，只有在国家治理中运用公民权利保障思维，才能实现国家治理现代化的目标价值。

　　在国家治理中实现公民权利保障法治化，必须维护公民的主体地位，为公民参与社会治理提供合法途径，教育和引导公民认识到法律既是必须自觉遵守的行为规范，也是自身正当权利的有效保障[12]。一要强化公民权利意识。公民的权利意识并非与生俱来，也并非无源之水[13]。正如黑格尔所说，“为了使大公无私、奉公守法及温和敦厚成为一种习惯，就需要进行直接的伦理教育和思想教育。”[14]在依法治理过程中，通过教育培育公民强烈的主人翁意识，引导公民自觉守法用法，形成良性互动的法治环境，使保障公民权利成为国家治理的自觉行动。二要完善保障公民权利的法律制度。在完善国家治理制度体系过程中，注重完善公民权利保障的法律制度，为公民由要我参与变为我要参与提供可能性。特别在公民参与社会治理的制度安排时，要科学论证制定保障公民知情权、表达权、参与权和监督权等权利的治理运行机制。三要完善公共服务。完善的社会公共服务是公民充分行使政治权利的基础，反过来，公民充分行使政治权利是为了谋求更好的社会公共服务，二者有机融合在现代治理实践中。国家要加大公共服务建设，不断完善医疗、就业、教育、养老等公共民生事业，为公民自由发展和政治参与提供物质保障。总而言之，只有让公民参与到治理中来，形成政府——社会——公民三轮驱动的国家治理现代模式，才能切实保障公民的合法权利。

　　（四）抓好“关键少数”

　　法前平等思维就是法律面前人人平等。法前平等要求所有人在法律面前地位平等、权利平等、责任平等，反对任何形式特权凌驾于法律之上。在我国《宪法》中明确规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[2]25与普通公民相比，掌握国家公权力的领导干部容易产生特权思想，是“关键少数”。运用法前平等思维推进国家治理现代化，就是要抓好这个“关键少数”。

　　首先，领导干部要带头学法。国家治理的法治水平某种程度上取决于领导干部的法律理论水平。领导干部要认真学习中国特色社会主义法治理论体系，学好宪法，掌握分管领域所涉及的法律法规。要建立健全领导干部学法机制，把宪法法律纳入各级、各部门党委（党组）中心组的学习内容，利用党校行政学院、干部教育学院组织好干部法治培训工作。领导干部要学深悟透法的精神、法的原理，杜绝法律学习的形式主义、功利主义。其次，领导干部要带头守法。领导干部要严格自律，带头遵守宪法法律，自觉履行法定义务，不逾越法律红线，不触碰法律底线。领导干部要依法用权，牢记“权由法定”原则，厘清自己手中权力的边界，时刻做到“法定职权必须为，法无授权不可为”。领导干部要遵守党纪党规。党纪党规是国家治理法治化的有力保障，领导干部要坚定政治信仰，践行党的初心和使命，遵守党纪国法，时刻以共产党员的身份严格要求自己。第三，领导干部要带头用法。领导干部要运用法治思维谋划工作，提高国家治理中依法执法、依法履职的能力。按照总书记要求，做到“把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化为思维方式和行为方式，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度，既做到不越权、不滥权，又做到不失职、能办事。”[15]只有领导干部这个“关键少数”以上率下，带头学法尊法用法，才能为推进国家治理体系和治理能力现代凝聚强大合力。

　　三、法理思维显证国家治理体系和治理能力现代化

　　法理就是法之道理，每部法律都蕴含着特定的原理、精神和价值。法理思维的逻辑在于以法之理服人。但是，法理思维不是法条思维，教条地、机械地、死板地法条解释无法温暖人心。恰如伯尔曼所言：“法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。”[16]用法学理论阐释来显证国家治理体系和治理能力现代化，这既是法理学的时代之问，也是国家治理体系和治理能力现代化的价值回应。

　　（一）从一元管制迈向多元共治

　　长期以来，受传统官本位思想影响，人们产生了国家万能的错误观念，衍生了“国家”是国家治理唯一主体的错觉，认为只能用管制、管理的方式来维系国家秩序。其实不然，真正的国家治理内涵丰富，是指“在理性政府建设和现代国家建构的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。”[17]这是一种多元主体共同参与的治理新模式，深刻体现了法的价值理念。第一，主体关系平等。国家与公民关系是法学理论的发展主线。权力是公民在社会契约下让渡给国家的，国家权力由人民赋予。人民可以赋予权力，也可以剥夺权力。传统治理模式中的治理者（国家）和被治理者（公民）在法律面前都应该是平等的。那么，在多元共治模式下，国家与公民也都享有平等的主体身份，坚持依法共治，实现利益诉求和利益保护。第二，法制——法治。过去，以国家为主导的单一治理模式中，强化用法制实现国家管控。多元共治下，公民作为治理主体置身于公共领域，可以随时对国家治理活动进行监督，法律成为公民评判国家治理活动的标准。这就是用法治思维推进国家规范治理的价值关怀。

　　（二）重新构建权力—权利结构

　　探究国家治理体系和治理能力现代化法理价值，必须回归原点问题——权力价值何在。基于这个问题，现代化治理体系重新安排了权力-权利结构。第一，权力约束权力。只要有权力的存在，就有权力滥用的可能。国家治理现代化过程的实质就是规范、约束权力的运行过程[18]，发挥规范、约束权力作用的是且只能是法律赋予的权力。法律要限定权力边界，实现权力分散；规范權力运行，达成权力平衡，建立科学规范的具有公共属性的国家权力运行体系。第二，权力转化为权利。法律源于利益和资源分配的过程。如何合理分配有限资源，避免利益争夺和社会混乱，只能依赖于国家法律。法是利益分配的产物。经过法确认的利益才能分配，经过法确认的权利才有保障。法的天然职责就是分配好利益，保障好权利。国家治理现代化要求权力与权利基本平衡，这就要让权力归位，利用法律把权力转化为合法权利，并且保证这些权利得到有效保障，从而形成国家治理权力持续而稳定存在的基础。

　　（三）形成多维复合型价值取向

　　任何法律法规背后皆蕴涵着价值[2]27。拉德布鲁赫曾说过，“任何一种实在法，若不考虑其内容，自身均拥有一种价值”[19]论证、批判和适用法律价值构成了法学理论研究的主题。用法治推动国家治理体系和治理能力现代化目的在于国家治理活动中彰显法律价值。第一，正义。追求正义是法律的核心价值。依法治国的过程就是追求正义的过程，让每一个公民在参与治理中获得其“应得”的资源和利益，就是正义。第二，公平。平等是法前平等思维的价值指向。每一个人在法律面前都是平等的，那么每一个人在法治下也是平等的，包括机会平等、权利平等、责任平等，这就衍生出社会公平。公平是国家治理现代化追求良序的社会基础。第三，民主。民主是人民利益的保障，也是中国特色社会主义国家治理的题中之义。在《论人民民主专政》中，毛泽东探讨了民主价值在于“用民主的方法，教育自己和改造自己”[20]。因此，在民主语境下，现代化的国家治理就是畅通民众利益诉求渠道，形成全社会普遍共识，从而更好地协调社会矛盾，促进社会和谐。第四，自由。人的自由而全面发展是法律的终极目标。人的自由而全面发展需要现代化的治理体制。现代国家治理扬弃国家管控、管理理念，坚持以人民为中心，尊重和发挥人民群众的治理智慧，把个人的自由而全面发展作为国家发展的根本落脚点。