一、不容忽视的现实：成效与挑战并存，发展与深层问题交织

　　随着《教育规划纲要》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的贯彻落实，各地出台并实施了学前教育三年行动计划，各省(自治区、直辖市)政府纷纷把学前教育作为本地教育工作和改善民生的重要方面，采取了一系列措施，大力发展学前教育，有力地促进了各地学前教育事业的发展。2010年成为近年来我国学前教育发展最快的一年，全国学前三年毛入园率增至56.6%，[1]比2009年(50.9%)提高了5.7个百分点。[2]

　　同时，我们需要客观冷静地看到，由于长期的经济、社会、文化、教育、体制机制和主观观念等多方面因素的制约和影响，目前我国学前教育资源仍严重短缺，幼儿园的学位仍然是难求的资源；学前教育发展在不少地区还只是低水平的普及，各地区发展很不均衡；教师队伍建设困难较多，不稳定、素质不高问题突出；城乡学前教育发展差距大，不少农村幼儿园条件很差，质量较低。[3]

　　特别值得指出和关注的是，在一些地区，在一些领导的思想中对学前教育的重视更多地体现在制定规划、资金投入和园所建设上；数量发展重于质量提升，规模扩大硬于体制机制改革，园所建设实于教师队伍建设；在有的地区，一些改革只重视规划或会议部署，一时轰轰烈烈，却难有长期、可持续的大发展；有的部门和地方对真正改革发展学前教育动力不足，在现有的财税和评价政策下，更热衷于发展经济和做大GDP。因而，在有些地区，入园率是上来了，但制约学前教育长远健康发展的一些根本性问题、各方面长期关注年年呼吁的一些热点、难点问题，仍被久拖不决或决而不行。可以说，随着改革发展的逐步深入，一些小的、表层的、局部的问题逐渐解决之后，一些带有全局性、根本性、深层次的问题进一步显现。其中，我国学前教育政策的一些重要缺失，进一步暴露和浮出水面。为保障学前教育事业科学、健康、可持续发展，需从高位入手顶层设计我国学前教育政策，弥补国家教育政策的重要空缺。

　　二、凸现：我国学前教育政策的缺失

　　《教育规划纲要》和学前教育“国十条”明确指出了我国“基本普及学前教育”的战略方向，并提出到2020年全国实现基本普及学前教育的战略目标；同时明确提出了“政府主导”学前教育事业发展。这在我国学前教育发展史上是具有里程碑性和突破性意义的重大战略决策。但是，由于历史的原因，我国学前教育多年被边缘化，在一些地区甚至被忽略、被“社会化”，[4]在现行的国家教育政策层面，对学前教育存在着许多重要的政策盲区。特别是以下方面，急需从高位入手，顶层设计，从根本上突破。

　　一是长期以来，国家对学前教育的财政投入未单列。学前教育事业发展在中央财政性教育预算中没有单项列支，一直包括在中小学教育预算中。因而，一方面造成各省、市、县相应地少有或没有单列学前教育经费；另一方面造成学前教育的财政投入比例和规模长期过低，在全国教育事业经费总量之中，学前教育经费所占的比例长期过小，仅占1.2%~1.3%，并且十来年徘徊不前。[5]这使我国学前教育事业发展从根本上缺乏基本的财政保障，也是导致学前教育资源严重短缺、入园难入园贵问题凸显，不少农村幼儿园条件差、质量低的重要原因之一。

　　二是幼儿教师队伍建设没有单列编制，没有单独的职称评定系列，而且长期没有国家培训计划和经费保障。这致使幼儿教师长期身份编制不落实、待遇差，缺乏培训提高的机会，社会保障、职称评定更是严重缺失，严重导致幼儿教师职业缺乏吸引力，队伍不稳定，整体素质不高。据我们调研表明，当前各地幼儿园教师短缺严重，专业素质整体偏低。无论是发达还是欠发达省份，东部还是中西部地区，城市还是农村，幼儿教师普遍严重短缺，远远不能满足学前教育发展的需要。如北京市，近3年约缺教师1.46万名，如未来5年新建和改扩建500所幼儿园，则将进一步凸显和受制于师资短缺；[6]福建省，至2012年底，约需7万名教师，目前仅3.68万名，缺口约3.32万名；[7]四川省，据2009年不完全统计，幼儿教师总数近5万名，而在园儿童为180余万名，师生比高达1∶36，如按照适宜的幼儿园1∶7~8的师生比要求，则幼儿教师缺口达到17.5万名；[8]河南省目前幼儿教师短缺十几万人。[9]同时，国家2000年启动的中小学教师继续教育工程不包括幼儿园教师；教育部《2008年中小学教师国家级培训计划》中，也没有包括幼儿教师，幼儿园骨干教师培训于2010年才首次被纳入国培计划中。幼儿教师培训机会少，不少教师在实际工作中培训机会很有限，有些农村教师从未参加过任何培训，专业质量参差不齐，职业素质不容乐观。

　　三是近年的学校建设工程、校安工程、学校标准化建设工程等均未能包含幼儿园建设。不少幼儿园条件差，设施设备乃至园舍简陋，特别是在我国边远、贫困的中西部农村地区，幼儿园大多缺乏基本的办园条件，甚至安全、卫生不能保障，教育质量普遍较低。在一些农村幼儿园，我们看到在摇摇欲坠的土坯房里，挤着30~40个四五岁的幼儿，一旦发生事故，后果不堪设想。[10]

　　已有的教育投入政策、幼儿教师队伍建设政策和学校建设政策等，已不能适应新形势下学前教育事业改革发展的需要，尤其不能满足今天普及学前教育、保障中长期学前教育规划目标实现的需要。

　　造成上述我国教育政策盲区的原因是多方面的，但与一些政府部门及其领导对学前教育事业的性质、地位缺乏正确的、战略的深刻认识直接相关。较长时期以来，一些地区的政府部门及其领导不认识学前教育的教育性和公益性，不认识学前教育在教育体系中的地位和社会公益事业中的地位。观念上的认识不到位，加之发展观、政绩观的局限，导致了较长时期我国诸多的基础教育政策只对中小学，而不包括幼儿园。

　　三、突破：从高位入手，顶层设计我国学前教育发展政策

　　当前，我国学前教育发展正面临着前所未有的历史机遇，同时也面临着前所未有的挑战。发展的形势、要求、期待和条件都发生了巨大变化，已有的政策需要作出更进一步主动积极的完善，方能与时俱进，适应形势发展需要和回应国家教育改革与百姓期待。为保障我国中长期学前教育普及方向和基本普及规划目标的实现，我们急需深入思考和厘清当前事业改革发展的主要矛盾和制约，抓住核心问题与关键矛盾，从高位入手，从根本上调整和完善我国学前教育发展政策。

　　首先，也是最根本的，就是从观念上真正正确认识学前教育的性质、地位，明确学前教育具有显著的教育性和公益性。学前教育是基础教育的一个重要组成部分，确立其作为国民教育奠基阶段的地位，确实把学前教育纳入基础教育体系；同时深刻认识学前教育是社会公益事业的重要组成部分，是直接关涉千家万户、具有突出普惠性的重要的民生工程。[11]在此科学认识的战略指导下，主动、系统地组织我国学前教育发展政策需求的深度研究，整体规划和谋划我国学前教育国家政策，弥补当前国家政策盲区，从根本上改变我国在某些领域政策制度的滞后性，改变头痛医头、脚痛医脚的窘迫局面。

　　其次，着力研究突破学前教育事业改革发展中的重大政策需求，谋求在重大学前教育体制机制和制度建设上的新突破。在我国现行学前教育政策制度体系中，针对当前的突出矛盾和长远的事业发展需要，特别要突破以下盲区，填补政策空白，建立健全相关的政策制度。

　　(一)单项列支学前教育投入并逐步加大投入力度

　　明确规定在中央和地方各级政府财政性教育预算中，应单项列支学前教育投入，并明确逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例。首先，明确将学前教育经费从中小学教育预算中独立，在国家财政性教育预算中单项列支学前教育投入，实行学前教育财政投入单列制度。其次，逐步提高对学前教育投入的比例，专题组织研究提出学前教育经费占GDP的比例和学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例，从根本上解决并保障学前教育财政投入的稳定性与力度问题，使学前教育事业发展有长远可靠的制度化、稳定化的财政投入保障。

　　(二)明确幼儿教师法律身份，建立幼儿教师的编制、职称及培训制度

　　教师是实施教育和教育改革的依托。有好的高素质、稳定化的教师队伍才可能有好的高质量的教育。因此，鉴于目前我国学前教师队伍建设中特别是体制机制和制度中的深层次、根本性问题，考虑学前教育事业长远、健康发展的需要，急需着力研究和突破我国幼儿教师队伍建设中的体制机制问题，建立起基础的但根本性的制度，弥补重要的政策空白。建议尽早明确我国幼儿教师的法律身份，建立科学、适宜于我国学前教育事业长远发展的编制政策、职称政策和培训政策，抓紧确立幼儿教师的编制、职称系列，明确规定在国家级培训和地方各级培训中应制度化地包括幼儿教师培训。根据《中华人民共和国教育法》，我国学前教育是我国国民教育体系的奠基阶段，是基础教育的重要组成部分，因此，从事学前教育事业的幼儿教师，理应是基础教育教师的一部分，理应享有与中小学或基础教育教师同等的政治、经济和社会待遇。相关政府部门应抓紧研究明确我国幼儿教师编制标准，结合全国实际和中长期发展需要，合理确定教师编制的基本数额、比例，特别是建立适宜的城乡教师编制制度，以使我国学前教师的地位和待遇得以落实，使学前教师队伍建设特别是农村教师队伍建设得以保障和稳定。国家有关部门应明确将我国幼儿教师培训纳入基础教育教师培训规划中，切实保障幼儿教师的培训权利，加强幼儿教师培训；并建立单列的幼儿教师职称体系，以保障幼儿教师平等的职称评定权利。通过建立上述政策制度，不仅有利于稳定现有教师队伍，而且有助于增强幼儿教师职业的吸引力，不断提高教师队伍的整体素质。

　　(三)将学前教育安全维护纳入基础教育安全工程之中

　　安全是任一基础教育阶段所必须保障的，在学前教育阶段尤其重要。应充分意识将学前教育安全维护纳入基础教育安全工程之中的重要性，明确今后基础教育学校的重大的校园建设工程、校安工程、学校标准化建设工程等，原则上应包括幼儿园阶段，包含幼儿园的建设和安全维护等。作为基础教育阶段所必需的一些最基础性的设施和建设，比如安全环保、结实的课桌椅、玩教具和游戏设施等，学前教育必须享有同等待遇。有关政府主管部门在制定基础教育学校相关政策时，应充分征求和听取教育主管部门和有关利益方的意见，充分论证，广泛咨询，从而不仅在认识上而且在基础教育学校安全和基本建设政策上，真正把学前教育纳入我国基础教育政策体系之中，以确保学前教育事业的健康发展，并保障孩子们的安全与健康成长。

　　需要特别强调指出的是，我国学前教育政策的高位、顶层设计非教育行政部门一家所能实现。应在中央政府的统筹领导之下，相关部门密切协作。财政、发展改革、机构编制、人力资源和社会保障等有关部门，应从大局和战略高度出发，与教育行政部门一起，共同研究并对我国学前教育改革发展政策做出系统性的设计，着力在顶层和根本性问题上取得重大突破，特别是争取在政府责任落实，投入体制、管理体制和教师队伍建设机制等重大学前教育体制机制和制度建设上取得根本性突破，以保障和促进我国学前教育事业更加科学、健康与可持续发展。

　　作者：庞丽娟