摘要：探讨世界主要电信管制改革模式，总结借鉴国外电信管制改革的效果和经验，可以提出我国深化电信管制改革的方向：进一步开放市场，构筑有效竞争的市场格局；加快电信立法，构筑依法监管的法律体系；深化运营企业改革，进一步优化运营企业资本结构；深化电信资费管制改革，继续放松价格管制；继续强化电信管制机构的地位和职能，切实提高管制效率。

　　关键词：电信管制；管制改革；管制模式

　　中图分类号：F621文献标识码：A文章编号：1003－0751(2007)05－0070－03

　　电信、电力、铁路运输、自来水、煤气供应等基础设施产业曾被公认为自然垄断产业，具有自然垄断性、规模经济性、成本沉淀性、外部性和公共性等特点。自然垄断的竞争必然是破坏性的竞争，自然垄断的存在常常伴随着政府对进入、价格、服务质量的管制。规模经济有时会阻碍通过竞争实现资源有效配置，外部性和公共性使得市场机制难以发挥其有效配置资源的作用，而管制可以提供一种矫正的方法。因此，历史上这些产业往往由政府授权的企业经营或直接由政府所有，实行垄断经营或严格的管制。自1984年美国AT&T公司解体到1997年世界贸易组织通过《基础电信协议》，世界电信市场开放的序幕被逐步打开。随着技术的进步、电信业务的发展和电信市场的扩张，各国政府顺应时代发展的需要，积极改变管制政策，电信市场从垄断走向开放。我国电信业自1994年中国联通公司成立开始，拉开了以建立竞争机制为主导的电信改革的序幕，十几年来，电信管理体制和运营体制发生了深刻的变化，电信管制改革取得了阶段性的成效，但我国电信业发展中的一些深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。如何继续深化我国电信管制改革？本文拟从中外电信管制改革实践的比较中进行初步的探讨。

　　一、世界主要电信管制改革模式

　　管制理论起源于凯恩斯经济主义经济学，主要是为了解决古典经济学所无法解决的“市场失灵”问题。从19世纪末开始，以美国为代表的西方国家受凯恩斯主义的影响对包括电信在内的自然垄断行业实行全面管制。但20世纪50－60年代以后，世界上反对管制的呼声日益高涨，由此促成了放松管制的运动。20世纪80年代以后，各国电信管制改革逐步开始，电信市场逐步开放。美国、英国、日本、中国等国家从地域覆盖的角度代表了世界上经济较为发达的不同地区电信发展的特征：从经济发展角度，它们是世界经济多极化的典型代表；从电信发展角度讲，他们在关注市场经济和社会效益方面具有较长时间的实践历程和深刻体会，它们代表了当今世界电信管制改革的基本类型和趋势。

　　(一)美国模式。美国的电信业务一直由私营企业经营，其中最早最大的企业是AT&T公司。1934年，美国颁布《通信法》后联邦通信委员会(FCC)成立，对电信市场实施监管。1984年，AT&T公司被分解，保留长途通信部门，原贝尔系统的地方通信公司组成22个地区贝尔公司，分别由7家地域性的公司持股，与AT&T分离，独立经营并可以经营长途通信业务。1996年美国再次修改电信法，消除了市场进入的法律障碍和管制障碍，把全部市场看做是竞争性的市场全面开放，允许电信公司和有线电视、无线电广播、卫星通信等公司业务交叉，相互进入，打破了长途与本地的界限，也打破了电信网、计算机网和有限电视网的界限。在对市场进入放松的同时，则加强了对涉及公众利益普遍服务、应急通信、网络安全等方面的管制。

　　(二)英国模式。英国是最早在欧洲实行电信私有化、扩大竞争和建立新管制体系的国家之一。1980年，按照新的英国电信法，垄断经营英国电信和邮政的邮电总局被拆分成皇家邮政公司和英国电信，次年通过英国电信公司法，为电信公司颁发了经营许可证，1982年另一家通信公司获得经营许可证与电信公司开展业务竞争。1991年后英国电信实行私有化，随后电信市场全部开放，目前已取消电信业务许可证制度改为备案制度。1984年电信法通过后成立了电信管制局。2003年为适应电信、广播电视和计算机网融合的要求成立了独立的通信管制局替代了电信管制局。通信管制机构还专门成立了相关机构对影响乡村消费者、老人、残疾人、低收入人群或其他弱势群体的电信事务进行处理，对消费者获，取电信服务质量信息和网络安全也十分重视。

　　(三)日本模式。日本的NTT是一家公营垄断公司。1985年，“NTT私有化”和《电气通信事业法》两项政策启动了放松管制、实现市场开放的进程。1997年政府在互联互通方面建立了新规则，1998年取消了对外资进入电信运营业的禁令，1999年，电信垄断巨头NTT被重组成四个公司，2001年政府修改《电气通信事业法》，对主导与非主导运营商实行非对称管制，建立了有独立性和权威性的电信纠纷处理委员会。

　　(四)中国模式。1979年前，邮电部是唯一的电信业务经营者，也是政策制定者和监管者，国家对邮电实行严格的管制。1993年政府开始不断改进管制，1993年允许非电信企业经营无线寻呼增值业务，1994年组建联通公司，1998年后实行邮电分营、政企分开、电信重组、开放市场，引入竞争。2002年后基础电信运营市场上形成了电信、网通、移动、联通、卫通和铁通6家公司分业竞争的局面，建立了部、省两级电信监管机构，对电信价格的管制逐步放松，对电信普遍服务则采取强制的方式。

　　二、各国电信管制改革实践的比较

　　对原来基本上由国家进行垄断经营的电信业，不同的国家选择了不同的道路进行管制改革，各有特点。美国三权分立、互相制约的政体使FCC彻底政监分离，由于其经济上遵循竞争和市场导向，加之电信企业的私有属性和政府不用承担改革成本等原因，美国的电信市场竞争最为彻底，不仅所有的电信市场引入竞争，而且打破了电信、有线电视和计算机网的壁垒，促进了三网融合。但过度的竞争造成许多大公司由于急于扩大规模而背上了巨额债务，许多小公司由于缺乏规模经济性和无力长期承担巨大的沉淀成本而最终破产，电信业走向低迷。英国以“保证消费者利益前提下实施最少量的管制”为方针，极力推崇激励性管制方式，为防止具有重大市场力量的运营商滥用市场权利而对其实行价格上限管制，并施加一系列额外的管制义务，而对非主导运营商则实行不对称管制，对市场采取竞争监管和政府监管相结合的管制策略，有效地推动了市场的竞争和规范。日本电信市场私有化和民营化采取了分步实行的方式，对本地电话基本维持着原来的垄断市场，移动电话和长途电话领域则由于进入壁垒的消除，市场竞争秩序的规范和通信资费制定过程的简化使得供给增长、价格降低，市场增长。我国则采取了先实行政企分开、后实行按业务分拆企业、重组企业并鼓励新兴运营商进入市场，再放松价格管制的逐步放松管制的策略，但我国电信运营企业一直保持国有或国有控股。比较各国电信管制改革的实践，既有不同点也有相同点。不同点主要体现在各国电信管制改革的切入点和方式存在较大差异：在引入竞争主体方面，有的国家先将企业实行私有化(如日本先将NTT私有化)，有的先引入竞争(如我国成立联通公司与原主导企业竞争)，有的二者同时进行(如英国将英国电信BT私有化的同时向另一公司发放经营许可证)。在产业重组方面，有的维持原有在位者的纵向一体化(如英国改革之初未将BT垂直分拆)，有的对在位企业进行拆分(如我国将寻呼、移动、卫星从中国电信分拆、中国电信与中国网通的南北拆分，美国将AT&T分拆为一个长途通信公司和7个地方电话公司，日本将NTT拆分)。在实施管制政策方面，有的推行激励性管制(如英国的一揽子服务价格上限管制)，有的实行强制方式(如我国对普遍服务的强制指定等)。相同点表现在：各国电信管制改革大多经历了政企分开、企业私有或民营化、引入竞争、开放市场等阶段，管制的具体方式大多包含价格限制、帮助进入、监督互联互通、重构市场等内容，管制政策上对普遍服务、公共安全和消费者权益保护则予以加强，对市场进入和价格管制予以放松；伴随改革过程，电信法规逐步建立和完善、监管机构逐步确立和健全；从改革效果看，电信市场普遍得到了较大的发展，电信服务普及程度大幅度提高，电信服务价格明显降低。

　　总结各国电信管制改革的实践，可以得到如下的结论：(1)放松市场准人和服务价格的管制，开放市场，鼓励竞争是促进电信业发展的必然选择；(2)各国的情况不同，电信管制改革的途径和方式可以不同，无论采取什么方式，电信管制改革的目标只能是促进行业发展，维护消费者利益；(3)电信网络的特点和电信资源的有限性决定了不加限制的全面竞争是不可取的，必须实行有效竞争；(4)法律法规是电信管制改革的基础，也是电信管制机构提高管制效率的必要条件。

　　总结各国电信管制改革的实践，管制对于促进行业发展和实现公共利益目标的作用必不可少，具体表现在：一是引入竞争，通过竞争机制打破垄断，改变了市场结构，改善了服务质量，提高了企业和行业的实力和竞争力，促进了行业发展；二是通过建立透明的和可执行的法律法规和制度体系，运用市场规则，减少企业投资风险，吸引民间投资，促进行业发展；三是监督市场行为，均衡市场力量，维护有效竞争，通过互联互通和质量管制，防止具有市场支配地位的在位企业运用反竞争行为阻碍市场竞争；四是通过价格限制，激励企业提高效率，降低成本，使消费者得到实惠。事实上，20世纪90年代以来，电信业务以市场为导向的新模式在全球范围内逐步确立，世界各国的管制机构也从12个增加到2003年的123个。

　　三、深化我国电信管制改革的建议

　　我国电信管制改革的历程不长，但改革的速度、力度和效果还是比较显著的，改革方式也是比较复杂的。改革措施既有美国式的对传统电信运营企业的拆分，也有英国式的引入新竞争者，还有具有中国特色的国有企业重组。由于我国的国情和政治经济体制等原因，与发达国家相比，我国电信管制改革尚处于探索阶段，还没有形成系统的、清晰的改革思路，也没有找到真正既符合电信管制改革需要又适合中国国情的改革之路，电信市场有效竞争的市场格局和专业有效的电信管制体系并未真正建立起来。主要表现在：一是电信市场结构变化的同时，电信市场竞争主体全部是国有或国有控股，竞争主体的产权统一性对市场竞争、竞争结构的优化和管制机构的有效管制产生了深远影响；二是政资合一、政监合一的管理体质对管制政策的制定和执行产生了一定的不利影响；三是人为形成的企业竞争实力相差悬殊的市场格局难以形成有效竞争；四是对固定电话、移动通信、卫星通信、国际通信等基础业务领域实行分类的市场准入和监管，导致专业性垄断和区域性垄断并存的局面；五是法律制度不健全、管制手段相对匮乏。上述因素的存在使得我国电信业的发展中还存在一些深层次的矛盾和问题，电信业进一步深化改革任重道远。

　　1、进一步开放市场，构筑有效竞争的市场格局。目前，我国电信业存在的主要问题：一是资源在企业间分布不均；二是电信行业目前实行的分业监管模式造成资源的流动性差，无法在市场机制调节下进行合理流动和有效配置；三是电信运营商经营范围被限制在成长性不同的单一领域，资本收益相差悬殊。这些问题的存在使得市场竞争结构失衡，不仅影响了市场竞争的效率，也直接阻碍了行业的发展。解决市场竞争主体实力、业务严重失衡问题，重构市场竞争格局，优化资源配置，构建有效竞争的市场格局成为我国电信业最为紧迫的现实问题。

　　2、加快电信立法，构筑依法监管的法律体系。市场经济是法制经济。我国电信管制改革过程中，尽管颁布了一系列的电信法规和制度，对促进行业发展，保护用户利益起到了积极作用，但是缺少一部具有高度权威性的专门调整电信关系的综合性法律，在一定程度上影响我国电信事业的发展。

　　3、深化运营企业改革，进一步优化运营企业资本结构。我国基础电信市场竞争主体同属国有或国家控股企业，不仅是不计成本的恶性竞争的价格主要根源，也是市场退出机制无法顺利推行的主要原因，更是影响电信管制政策出台和执行、电信管制机构依法实施监管的主要因素。必须通过产权的改革，使电信运营企业真正成为理性竞争的市场主体、依法经营的市场主体。

　　4、深化电信资费管制改革，继续放松价格管制。当前，我国电信资费管制处于十分尴尬的境地，政府、企业、用户都不满意。究其原因，就在于政府对资费的管制思路落后于市场发展，政府的管制理念在维护国有资产保值增值和维护消费者利益之间左右摆动，在运营商和用户的利益平衡上与运营商相互之间的利益分配上左右摇摆。降低资费，消费者满意，不利于国有资产保值增值；制止降价，有助于国有资产保值增值，消费者不满意。移动业务价格放开，固话业务就会受到冲击；移动业务价格不放开，就会受到小灵通的冲击，互相之间的利害关系在这里循环。解决这个问题的根本办法在于，在短期内，需要进一步调整资费结构和水平，长远解决需要放松电信资费管制，强化市场机制的作用。

　　5、继续强化电信管制机构的地位和职能，切实提高管制效率。按照国际惯例，有效的电信管制机构必须独立于运营者，并免受政治变化的压力，通过制定政策和实施决定全权管制电信市场。管制者应当有权威，具有管辖权，有效而明晰地实行管制或履行职能，并且管制经费有足够的保障。即不仅独立于电信运营商，而且独立于政府相关部门，这样意味着电信管制者能不受干预地实施有效管制，否则，政府的产业发展与市场监管职能混为一体，一旦二者之间有利益冲突，常常会导致管制无效。世界上多数国家在电信管制改革过程中都依照法律建立了独立的管制机构，这些机构在保障管制方面发挥了积极的作用。对我国而言，在现有的政治经济体制下将产业发展和市场监管分割开来不一定是可行的，组建如美英国家那样独立的监管机构也不一定可行，但强化电信监管机构的地位和职能，提高管制效率则是必须的也是可行的。本文来自《世界电信》杂志