纵观20世纪以来的全球历次金融危机，一国财政在系统性金融风险防范与救助机制中始终发挥着不可替代的作用。

　　(一)防范和化解系统性金融风险是财政的基本职责。实施宏观经济管理、防范系统性经济风险是世界各国财政普遍具有的职能，是公共风险管理的重要参与者之一。系统性金融风险是公共风险的一个重要方面。近代以来的历次全球性或区域性经济危机多发端于或形成于金融系统内部，并演化为实体经济危机。因此，管理宏观经济风险必须充分关注金融系统的稳健运行。2007年全球金融危机爆发后，世界主要经济体和国际组织都在积极探索新的宏观调控和系统风险管理工具，非常关注宏观经济因素变化与金融整体形势变化之间的内在关系，从逆周期宏观经济政策的角度加强系统性金融风险管理，并提出加强宏观审慎管理的金融改革建议。根据改革建议，2009年4月G20峰会决议设立由各国财政部长、央行行长和金融监管部门负责人组成的金融稳定委员会负责全球系统性金融风险管理。

　　(二)财政作为系统性金融风险损失的主要承担者，应当参与系统性金融风险管理，以利于综合考虑财政救助能力与成本，采取更有效应对措施。自20世纪30年代美国经济大萧条以来，在历次世界金融经济危机中，各国财政在危机救助的关键阶段无一例外地始终发挥着不可替代的作用。通过财政担保、购买问题金融机构的不良资产、政府股权注资甚至国有化问题金融机构等救助措施，有效缓解了问题金融机构资本充足率低、信贷紧缩以及流动性不足等金融困境，及时稳定市场信心，阻止系统性金融风险的进一步扩散和彻底崩溃。在2007年发端于美国的全球金融危机救助过程中，美国、英国、欧元区国家均开出了财政担保或财政股权注资的救助大单。各个危机国家的财政承担了大部分系统性金融风险损失。但是，值得关注的是，欧盟的部分国家(希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰等)在危机救助过程中由于没有平衡好本国财政的救助能力与成本，导致财政赤字大幅增长和债台高筑，爆发主权债务危机。因此，财政作为系统性金融风险损失的主要承担者应当参与系统性金融风险防范与化解机制，以利于综合平衡财政的救助能力与成本，采取更有效的应对措施，防止系统性金融风险演化为财政风险。

　　(三)系统性金融风险与财政风险

　　具有相互转化的联动性，防范财政风险需要监控系统性金融风险。现实经济中，财政与货币金融在宏观与微观的诸多重要领域存在交叉与融合。在宏观经济管理领域，财政与货币政策协调是确保宏观经济持续稳定运行，防范系统性金融风险的重要政策因素。在微观市场领域，包括国有金融资产管理、国债市场建设、基准利率体系建设、政策性金融发展、离岸金融市场建设、人民币国际化、地方政府债务管理、财政资金管理等方面也存在广泛合作的基础。但是，这些领域的深度融合，也为货币金融系统与财政系统之间风险的相互转化创造了传导渠道。2010年欧洲主权债务危机的爆发即是系统性金融风险向财政风险转化的经典例证。不仅于此，财政风险的积聚或财政危机的爆发，也会导致金融机构所持有的大量政府债权资产缩水，迫使金融机构重新调整资产负债组合，进而引发新的资产抛售、紧缩流动性等一系列连锁反应，将金融系统进一步拉向崩溃的深渊。因此，从防范财政风险与系统性金融风险相互转化的角度，财政应当参与系统性金融风险防范与化解的机制建设和管理，监控系统性金融风险。

　　另外，在我国金融体系中，国有控股或参股的金融企业，无论是资产规模、机构分布、业务领域、交易规模、技术能力均占据着金融体系的主导地位。全国大型股份制银行、地方商业银行、大型证券机构、资产管理公司、信托机构、基金公司、财务公司等具有系统重要性的金融机构都是由各级政府、大型国有企业控股参股，且财政是其中多数金融企业的实际出资人。长期以来，财政部根据国务院授权对我国国有金融资本实施监督管理，制定管理制度及会计制度，对国有金融资本的监管具有丰富的经验和人才储备。因此，从行使出资人合法权益，履行保障国有金融资本安全、实现资产保值增值的部门职责看，财政部在系统性金融风险管理中应当占据重要一席。

　　二、防范和化解金融风险在我国的实践

　　改革开放以来，我国金融体系快速发展，资产规模快速扩张，为国民经济的快速发展提供了动力，在这期间，我国金融机构虽然没有发生显性的系统性风险，但某些领域的金融风险一直在集聚，突出表现在我国国有商业银行的不良资产问题。受1997年亚洲金融危机的影响，1998年我国国有商业银行不良资产比例甚至超过资产总额的50%以上，大量的不良资产已经危及商业银行的正常经营管理。在化解不良资产问题以及处置发生的金融风险事件时，各级财政作为国有金融机构的出资人和国有资产的监督管理机构，积极配合央行及监管机构的举措，并且在特定时期还主动采取措施，为防范和化解我国金融机构面临的系统性风险发挥了重要作用。

　　(一)防范系统性金融风险的财政制度安排与措施

　　1.加强财政政策与货币政策的协调配合，为金融机构提供健康的外部宏观环境。作为宏观调控的两大政策支柱之一，改革开放以来，我国财政政策发挥了重要作用，它与货币政策一起，为国民经济的健康快速发展提供了坚实的基础。正是这样一种快速増长的国民经济环境，不但为我国金融机构的快速发展提供了条件，而且也为防范和化解金融机构风险提供了非常有利的外部环境。

　　2.发行特别国债，探索外汇储备的

　　投资管理模式，降低金融风险。2000年以来，随着加入WTO,我国对外贸易发展迅速，贸易盈余迅速增长，外汇储备余额不断创新高。外汇储备的增加虽然増强了我国经济抵抗外部冲击的能力，但由于币种的单一和投资渠道的狭窄，也带来了一定程度的风险积聚。经过慎重研究，中央财政提请全国人大常委会批准，在2007年先后发行了15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇储备，并以此作为资本金成立了中国投资公司，专门开展对外投资。这一举措对于降低外汇储备规模、提高外汇储备收益、实现国有资产的保值增值具有重要意义。

　　3.支持相关部门先后成立了证券投资者保障基金、期货投资者保障基金、保险保障基金，为降低相关行业金融风险提供了后盾。为了保护证券投资者和期货投资者的利益，防止在这些行业内的金融机构出现系统性风险时缺乏对投资者的救助，同时，为了增强保险公司抵御风险的能力，并对问题保险公司进行救助，中央财政与相关金融监管部门一起，先后批准成立了证券投资者保障基金、期货投资者保障基金、保险保障基金等专项金融保障基金，以维护证券市场和保险市场的稳定。这些基金的设立和运行，对于稳定相关金融领域的秩序发挥了重要作用。

　　4.发挥国有金融机构出资人和资产管理者的作用，督促相关金融机构稳健经营，提高风险防范意识。财政作为国有金融机构的出资人和金融类国有资产的监督管理者，长期以来一直督促各国有金融机构稳健经营，经常会与金融监管部门一道对金融机构经营管理的问题进行提示，防范各项业务风险，为此先后多次出台了相关的规章制度，提出了一些意见和建议。例如通过调整国有金融机构的绩效评估指标，引导国有金融机构规范经营，并且按照监管部门的要求，在日常开展业务过程中加强风险管理，时刻注意防范系统性金融风险。

　　5.以金融机构会计制度制订者的身份，及时对金融企业会计制度进行调整，引导各类金融机构加强风险控制。为了促使各类金融机构稳健经营，防范风险，财政在制订和调整金融企业的会计制度过程中，认真考察各类金融机构的资产负债的状况、收益亏损的认定、准备金的拨备等，有助于各类金融机构在日常经营管理过程中注重风险资产的控制，在防范金融风险的基础上获取收益，从而降低金融机构的风险暴露水平，提高抵御风险的能力，切实起到促使金融机构稳健经营的目的。

　　(二)化解系统性金融风险的财政制度安排与措施

　　1.财政注资金融机构，提高风险抵御能力。为了降低不良资产水平，提高国有金融机构应对金融风险的能力，尤其是应对1997年东南亚国际金融危机给我国商业银行体系带来的不利影响，

　　1998年8月财政部向工、农、中、建四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。这一举措直接增加了四大国有商业银行的资本实力，对于有效降低不良资产比率、提高国有商业银行抵御风险的能力起到了重要作用。在国有商业银行股份制改造之后，中央财政也积极参加相关商业银行的再融资活动，不断充实商业银行的资本金。

　　2.在国有商业银行股份制改造过程中，财政出资直接对国有商业银行的部分坏账进行了核销。2004年在中国银行和中国建设银行股份制改造过程中，中央财政把这两家银行以前积累的3000多亿元的国有股权益拿出来，专项用于两家银行部分坏账的核销。2005年工商银行还有2400多亿元损失类贷款被放入到汇金和财政的“共管账户”之中，预计用工行今后几年内缴纳的所得税收入、汇金和财政部的部分股本收益和未分配利润及财政部通过对工商银行的股份减持所获得资金等方式来核销。从资金来源上看，工商银行这些不良资产的核销，除了中央汇金公司拿出的部分股本收益和未分配利润之外，其他部分都属于财政资金。

　　3.成立四大资产管理公司，处置国有商业银行剥离的不良资产。1999年中央金融工作会议决定将工、农、中、建四大商业银行以及国家开发银行的1.4万亿元的巨款坏账果断剥离，对口设立华融、长城、东方和信达四大资产管理公司，以求换得金融业和整体经济的轻装改革。财政部作为唯一股东向四家资产管理公司每家注资100亿元作为资本金。此外，为了帮助四大资产管理公司筹集资金，财政部提供担保从央行获得6041亿元再贷款，同时向四大国有银行及国家开发银行共发行8110亿元金融债券融资，并按1:1的对价向商业银行购买了不良资产。由于四大资产管理公司均属于财政部独资企业，处置不良资产过程中没有收回的部分资金实际上都是由中央财政出资核销掉了。此外，财政事实上还承担了四大资产管理公司发行的金融债券的利息费用和向中央银行借入再贷款的利息费用。

　　4.财政为地方金融机构风险事件处置提供了大量支持。我国各级财政为地方政府辖区内金融机构风险事件的处置提供了大量财政支持。如近年来我国农村信用社破产倒闭过程中，很多地方的不良资产问题都是由财政出资解决的，在一些规模比较大的农村信用社出现风险问题时，由于地方政府的实力不足，甚至可能还会通过中央财政出面解决;再如2008年以来，为了鼓励商业银行向中小企业贷款，很多地方政府成立了中小企业贷款风险补偿基金以及专项担保基金，这实际也是财政降低商业银行金融风险的举措。

　　三、财政防范系统性金融风险的总体思路

　　(一)促进金融与实体经济的有机融合，有效防范金融泡沫化。当前，金融服务“脱实向虚”具有全球性特征，在我国也很严重。长此下去，金融自娱自乐必然走向不断的泡沫化，不仅不能很好地服务于实体经济，促进社会经济的有序健康发展，而且会不断积聚风险。为此，需要通过财政政策与金融政策、产业政策、科技政策等方面协调共进，加强经济总量与结构调整，提升科技创新能力，促进产业转型升级，扶助“三农”和中小微企业，逐步实现金融服务与实体经济的良性互动，为防范系统性金融风险奠定宏观基础。

　　(二)促进金融稳定，防范金融风险扩散。金融稳定是指金融机构、金融市场和市场基础设施运行稳定良好(尤其是关键性金融机构和关键性的市场要保持稳定)，抵御各种冲击而不会降低储蓄向投资转化效率的一种状态。而确保价格稳定是金融稳定的重要条件，因为相对较低且稳定的通货膨胀率可以给市场主体以稳定的预期，保持实体经济的正常运转，为经济的持续增长创造良好的条件。由此可见，维护金融稳定是一个全局性、综合性的问题，单纯依靠中央银行一家机构的力量是不够的。国际上处理金融危机的实践表明，维护金融稳定需要中央银行、财政部门以及金融监管部门的共同努力和相互协调。事实上，在次贷危机过后，不少国家纷纷成立金融稳定委员会，其中有不少国家的金融稳定委员会是由财政当局主导的。可见，财政在维护金融稳定中有不可或缺的作用。为此，财政需要从如下几个方面有效切入：一是要实施灵活审慎的财政政策，在经济发展的不同阶段，针对经济运行状况，灵活调整财政政策，实现经济平稳较快发展，为金融业的运行提供良好的外部环境;二是为化解金融风险或救助金融危机提供信用、资金和税收支持。如逐步完善证券投资者保护基金、保险保障基金，构建存款保险制度，及时提振信心，防止市场恐慌和挤兑，乃至于在必要时由财政注入新的资本或收购不良资产，帮助问题金融机构恢复正常经营，或者采取国有化金融资产措施以恢复和稳定金融体系，为金融业重组提供时间;三是通过征收“托宾税”等方式有效地节制跨境短期资本流动抑制投机性跨境资本流动，稳定汇率水平，并引导资金流向实体经济;四是作为公共风险的最终承担者、兜底者，承担金融救援的最终成本;五是作为国有金融资产的出资人，稳健管理资产，优化公司治理结构，切实杜绝因唯利是图而“兴风作浪”的冲动，为金融稳定奠定微观基础;六是健全和完善金融企业财务会计制度，切实履行金融企业财务监管职责，防范金融机构风险;

　　七是控制财政风险外溢，避免“殃及池鱼”在正常情况下，通过财政纪律，减控赤字，强化国债余额管理，控制地方政府性债务的非理性增长，把握债务资金用向，提高其使用效率，实行良性循环，能够有效地减少金融不良资产，有利于金融稳定。

　　(三)财政改革和金融改革要相互协调，整体推进。从欧元区成员国的货币统一和财政分立酝酿的主权债务危机恶果看，财政与金融不协调会引发不良后果。当前，我国财政改革正在步入深水区，而金融体制改革也面临利率市场化、产权多元化、筹融资渠道多样化、经营混业化、国际收支进一步开放等一系列的变革阶段。财政、金融改革相互关联、相互影响，需要相互协调。以地方政府融资为例，如果在其融资冲动得不到有效制约的情况下，过快金融放权，发展地方金融体系会进一步积聚系统性金融风险。反之，在城镇化的进程中，地方政府客观上存在着巨大的融资需求。在金融约束尚无法立刻取消的时候，利用透明举债方式取代隐性的融资平台公司融资也是难以有效施展的。着眼于系统性金融风险的防范，不仅要强化财政与金融的协调，而且一定要注重财政改革和金融改革之间的协调，确保在改革进程的每个时期不能因改革缺乏协同性而使金融风险不断积聚。这就需要财政改革与金融改革在改革的定位、改革的进程，阶段性改革目标之间要协调共进，良性循环。财政金融协调改革还要在解决经济发展中的现实问题、焦点问题中注重协调改革，如在国库现金管理、政府过度负债、中小微企业融资难、“庞氏骗局”金融跨市场风险、高额的外汇储备、“热钱”涌动等方面协调改革，有效解决问题，切实防范系统性金融风险。

　　(四)转向宏观审慎监管，财政难以置身事外。吸收美国次贷危机的教训，　　2006年《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》指出，为抓住重要战略机遇期，实现全面建设小康社会的战略目标，必须大力发展循环经济，按照"减量化、再利用、资源化〃原则，采取各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。我国农村人口占70%以上，农业资源不足、农村生态环境恶化，发展循环农业意义重大。政府要采取强有力的财政、金融手段，促其发展。

　　一、循环农业是解决我国农业经济问题的重要途径

　　循环农业以资源循环利用为途径，以保护环境、节约资源为重点，以减量化、再利用、再循环为原则。它有利于解决我国农业资源短缺、生态破坏、农民收入低等问题严重。

　　1.循环农业有利于缓解我国农业资源短缺问题

　　我国人均农业资源占有量低。根据国家统计局公布的数据，2005年我国人均耕地仅相当于世界人均耕地面积的40%,而且人均耕地呈下降趋势。由于水蚀、风蚀、沙漠侵吞，以及城市建设、农村住房扩大，致使耕地面积每年减少百万亩。2003年我国人均耕地面积为1.43亩，2005年下降到1.4亩，2006年将低于1.4亩。我国人均水资源仅相当于世界人均量的27%,而且地区间分布不平衡。

　　我国传统农业是"资源一产品一废物排放〃的单程线性结构型经济，其显著的特征是"两高一低"，即资源的高消耗、废弃物的高排放、物质和能量的低利用。按照这种农业发展模式，农业资源再利用率低。它不能解决农业资源短缺问题。

　　循环农业有利于解决我国农业资源短缺问题。循环农业有着一般循环经济的3R特点：一是Reduce,即"减量化"，尽量减少进入农业生产和消费过程的物质量，节约农业资源使用，减少污染物的排放;二是Reuse,即"再利用"，提高农产品和服务的利用效率，减少一次用品污染;三是Recyle,即"再循环〃，农产品生产及加工中产生的副产品能够重新变成再生资源。例如，西峡县农民利用棉籽壳、花生壳、玉米芯、豆秧种植白灵菇。再利用白灵菇的菌渣种鸡腿菇，种过鸡腿菇的菌渣与腐草混合，继续种草菇。种过草菇的菌渣经过发酵后又成为有机肥料，直接还田。可见，循环农业有利于最大限度地利用进入农业生产系统的物质和能量，实现农业资源循环利用，节约农业资源。

　　2.循环农业有利于改善我国农村环境质量

　　我国农村环境质量问题严重。2006年国家环保总局发布的《国家农村小康环保行动计划》指出，随着农村经济的快速发展，农村生活污水、垃圾、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量增大，农村地区环境状况曰益恶化，农村环境质量明显下降，直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康，制约了农村经济的健康发展，农村环境状况令人担忧。

　　循环农业有利于解决我国农村环境质量问题。循环农业全面开发生物食物链和腐屑食物链，使农业资源体系中提供经济产品的每一环节所生产的非经济产品，均成为下一环节的利用原料。循环农业通过建立"资源_产品_再利用_再生产〃的循环机制，实现农业资源低消耗、废弃物低排放、物质和能量的高利用。在"麦秸一一养牛一沼气一食用菌〃循环模式中，农民将麦秸、玉米秸进行青贮或氨化处理，加工成牛饲料。养牛业发展了，又利用牛粪出沼气。沼气又为孵化提供能源和照明，最后沼渣还田种粮。农业生产中的副产品循环利用，减少了农业生产中废弃物的排放。农户房前屋后不再脏乱差，田间地头少了粪尿污染物，有利于农村经济发展与农村环境的协调发展。

　　3.循环农业有利于促进农民增收

　　我国农民人均收入低。由于我国农村人多地少，农村剩余劳动力过多，农民的人均产出低，生活困难。循环农业有利于解决我国农民收入低问题。循环农业将农产品生产环节中产生的非主要产品，转化成另一种农产品生产的原料，能够延长农业产业链，提升农业的生产方式。被农业部授予"中国食用菌之乡〃的金坛市，实现了农业废弃物的综合利用。"农业废弃物一食用菌一食用菌废弃物一生物有机肥〃的循环链，这个循环过程中的每个环节都可以生出财富。2006年仅"食用菌产业链〃一项，就获得经济效益7000多万元，农民人均增收近两百元。可见，循环农业可以创造更多的就业机会、提高农业生产效率，为农民增收创造机会。

　　二、发展循环农业的财政金融对策

　　循环农业是一种新的农业发展模式，它能产生经济、社会、环境综合效益。2006年中央一号文件把加快发展循环农业作为推进现代农业建设的重要内容。加快循环农业的发展，政府要采取有效的财政金融措施。

　　1.有效利用财政资金发展循环农业技术

　　循环农业是一种技术创新。循环农业技术是清洁生产和绿色制造技术在农业领域的应用，具有很大的外部经济效益。所谓农业清洁生产是将污染预防战略持续地应用于农业生产过程、产品和服务之中，通过技术进步不断提高农业管理水平，提高农业资源的利用效率，减少污染物的产生及其对环境和人类的危害。所谓农业绿色制造是指综合考虑资源的优化利用和环境影响的加工系统，使农业产品从生产设计、生产加工、包装、运输、使用到废弃处理的整个生命周期对环境影响最小，资源的利用效率最高。农业清洁生产、农业绿色制造具有节约资源、改善农业生态环境的功效，能带来巨大的外部效益。因此，政府要利用财政资金，支持循环农业新技术的发展。

　　(1)提高财政资金对循环农业技术的支持力度

　　循环农业技术具有较大的外部经济效益。政府要利用财政资金，支持学习、利用、开发循环农业新技术。政府财政资金补贴农民参加技术培训。2006年6月河北省焚烧秸秆造成的烟雾全面笼罩北京，导致北京和河北省部分地区大气环境受到污染。如果农民能学习这种能将各种无毒、无害、无霉变的植物秸秆及茅草、树叶等快速制成饲料的分解技术，应用这项秸秆分解技术制成饲料喂养畜禽，生产的肉、蛋、奶，就能为小麦秸秆找到好用途。目前，这项技术制成的分解剂已获得农业部颁发的生产许可证。秸秆肥料化、饲料化、燃料化和材料化循环利用技术，能够节约资源、改善环境、增加农民收入。政府应给予农民补贴，鼓励农民学习掌握此类循环农业实用新技术。

　　②国债项目支持农民采用循环农业新技术。青海省农村沼气建设国债项目(2003年?2004年)支持了农村沼气建设。产沼气率达到90%以上，绝大多数农户安装了半自动出料装置，部分农户用上了沼气灯。既改变了农村脏、乱、臭的面貌，增加了农户收入，又有效解决了农民毁树伐木烧柴做饭的问题。

　　③财政资金支持开发循环农业新技术。我国政府提出加快循环发展，要大力开发节约资源和保护环境的农业技术，重点推广废弃物综合利用技术、相关产业链接技术和可再生能源开发利用技术。这些技术既有利于资源循环利用，又能减少对大气、土壤和水的污染，能产生外部经济效果。因此，为解决农村垃圾再利用问题，政府财政资金要支持研究农村垃圾焚烧发电、垃圾填埋发电、垃圾填埋供热、制造化工原料等循环利用技术。另外，目前农用地膜再利用、废水循环再利用，在农村也还没有成熟的技术，政府财政资金都要支持加紧研究。

　　④财政资金用于推广循环农业技术。各级人民政府在财政预算内要保障循环农业技术推广的资金。各级人民政府通过财政拨款，以及从农业发展基金中提取一定比例的资金的渠道，筹集农业技术推广专项资金，用于实施农业技术推广项目。南京林业大学科研人员找到把废弃的玉米秸秆转化成葡萄糖，然后再把其加工成酒精的方法。如果能推广利用玉米秸秆制酒精技术，不仅为玉米秸秆再利用找到了途径，而且有利于环境的改善。

　　(2)提高农业财政资金使用效率

　　用好农业财政资金，才能促进循环农业发展。政府要加强农业财政资金管理，避免农业财政资金预算不落实，农业专项资金被挤占挪用，农业财政预算执行进度慢等问题。提高农业财政资金分配使用管理的安全性、规范性、有效性。

　　①严格农业财政资金预算制度。按照《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国农业法》规定要求，对各级人民代表大会通过的农业财政预算不准留有缺口，不准虚列支出。对本级财政预算安排的农业专项资金要认真落实，对上级财政部门支持安排的农业项目要优先调度资金，及时拨付落实到项目。

　　②严格农业财政资金管理制度。各级财政部门要加强资金运行和项目实施的跟踪问效管理，按照项目管理的程序要求做好项目竣工验收和项目后续管理工作。青海省农村沼气建设国债项目(2003年一2004年)管理取得了成功。采用了资金专账专户管理，严格实行"一户、一池、一卡〃并及时进行跟踪服务，按进度及时拨付项目建设资金，实行了项目公示制。

　　③建立农业财政资金监督检查机制。推行农业财政专项资金和项目公示制度，提高农业财政资金的公开性和透明度，接受社会公众和广大群众的监督。财政部门要加强系统内监督检查和审计部门检查，严格农业财政资金运行的事前事中事后监控，强化曰常检查和重点检查。对违规违纪事件，要按照《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院有关违反财政法规处罚的规定》等法律法规，严格查处。

　　2.利用银行贷款资金支持循环农业主导产业发展

　　循环农业的发展必须以适应当地农业经济和环境的主导产业为支撑。培育循环农业的主导产业，要发展"工业型农业"。"工业型农业〃是指在现代农业生产条件下，推进农业产业化，采取工业生产或工程管理的办法来组织引导并协调农业生产和经营;或者把农业作为一个工程，借鉴运用工程项目论证、立项、设计、施工、评估等办法，以市场为导向，优化资源配制，保证农业生产增产增效。发展工业型农业，培育循环农业的主导产业，需要银行资金支持。

　　(1)完善农村金融服务体系

　　满足循环农业的资金需求，提高农业贷款比例，政府要加快农村金融改革。政府通过建立国有金融、合作金融、民间金融和外资金融并存的农村金融组织机构体系，构建"功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力"的农村金融服务体系，提高各金融主体的农业贷款资金比例，支持循环农业主导产业发展。

　　①鼓励小额信贷公司服务农业。2005年中国人民银行开始在山西、陕西、贵州等5省区开展"只贷不存〃的商业性小额信贷试点，为农业贷款开辟了新途径。政府鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。山西平遥两家小额信贷公司成为全国首批商业性小额信贷试点公司。鼓励其对循环农业主导产业提供资金供给，政府应对小额信贷公司制定税收优惠政策、灵活的利率制度。

　　②支持邮政储蓄资金返还农村。2006年邮政储蓄成为我国第五大银行，被允许从事贷款业务，这为循环农业利用邮政储蓄资金带来了机遇。促进循环农业产业链发展，政府要利用邮政储蓄具有遍布全国城乡的三万七千余个营业网点的优势，引导邮政储蓄资金返还农村。彻底结束邮政储蓄只存不贷、被指责为农村资金的"抽水机〃的历史。

　　③鼓励三大金融机构向农业倾斜。加强农村信用社、农业银行、农业发展银行的支农功能，促进其增加支农信贷投入、扩大农户贷款覆盖面，满足循环农业的资金需求。政府应对三大支农金融机构实行央行专项票据、税收减免、贷款利率上限放开、保值储蓄贴补息等特殊政策。

　　④引导其他商业银行资金投放农村。一些商业银行把从农村吸收的存款资金，以贷款形式投放到城市，或撤走农村网点，导致农村地区金融资源严重不足。政府应适当阻止金融机构从农村撤离资金和机构，同时对设在农村的金融机构在税收方面给予减免，促其留在农村、发放农业贷款。

　　(2)防止农业贷款被挪用

　　促进循环农业发展，要用好农业贷款资金，防止农业贷款用于非农产业。根据国家统计局的统计，部分农业贷款并没有用在农业投资上。这些"失踪〃的贷款部分进入了钢铁行业、房地产行业，并没有发挥支农作用。解决"农业贷款增长、农业投资下降〃问题，确保农业贷款资金用于农业，一方面政府要加强银行管理、提高银行人员素质，另一方要严格查处地方政府挪用农业贷款资金事件。

　　二十国集团(G20)于2010年末批准了巴塞尔协议m的基本框架，增强了宏观审慎管理和逆风向调节。这表明，微观审慎监管只关注单个机构的稳定性，并不能确保系统整体稳定已经成为一种共识。单纯基于微观审慎监管而产生的金融不稳定，其根源在于货币政策、财政政策以及汇率政策之间的不匹配。财政作为宏观经济调节的重要闸口，在经济总量和结构调整中发挥着重要作用，如果经济发展缺乏稳定性和持续性，必然会直接或间接地增加系统性金融风险。而且，如果政府财政赤字过度，债台高筑，大量持有国债或其他政府债权的金融机构和个人就会面临政府违约的风险，导致系统性风险的上升。如欧洲主权债务危机导致了金融体系的不稳定。反过来说，一旦发生金融危机，尽管中央银行会通过注入流动性等方式参与处理，但最后真正承担损失的还是政府财政。如美国次贷危机的舒缓也是通过政府注资的方式挽救问题金融机构，或者说通过政府的杠杆化取代金融机构杠杆化的做法。由此可见，着眼于防微杜渐，实行宏观审慎监管，财政难以置身事外。为此，一是要构建包括“一行三会”发改委、财政部等相关部门的长效协调机制，划分各自监管职责，清晰各自的系统性金融风险的防范领域，信息共享、分工协作，力争从宏观到微观，从事前、事中到事后，做到“疏而不漏”二是要实行稳健的财政政策，确保社会经济的稳定、健康和可持续发展;三是要关注和管控各种显性、隐性负债，关注金融失衡和系统性风险的积累;四是要及时研判形势，积极探讨在必要性时采取行之有效的方式对问题机构的救助和处置。