第1篇：城市公共安全管理的新趋势

　　一、问题的提出与相关文献梳理

　　近年来，我国城市化进程不断加快，城市社会转型逐步深入，旧有利益格局被打破的同时，新型利益矛盾日渐凸显，由此引发的群体性事件、安全生产事故、社会治安等公共安全事件频发。另因社会阶层日趋分化，社会价值观趋于多元，各方对抗性冲突增强，社会控制难度增大。城市行政环境的变更及公共安全现状，对传统的城市公共安全管理模式提出了严峻挑战。城市公共安全管理问题目前已成为影响我国经济社会改革、发展与稳定的全局问题。如何探求科学、高效、合理的城市公共安全管理模式，已成为我国政府提升城市管理品质、实现城市可持续发展的重要课题。

　　国内学者在城市公共安全管理研究方面已有了初步进展。较多学者从管理制度体系建构层面对此做了探讨，主要包括城市公共安全管理的角色定位、利益调解、预防性措施、组织机制保障和应急管理机制等。雷仲敏认为应强化立法，明确政府和社会团体在管理中的角色定位，通过建立信息管理系统，整合资源，打破条块分割的公共安全管理体系，动员社会、公众和企业共同深入到城市公共安全的管理模块中。[1]吴家庆等认为应注重协调利益关系，有效避免社会冲突和社会矛盾是城市可持续发展的关键所在。张芳山提出要加大预测和脆弱性分析，做好公共安全管理的预防性措施，同时要建立从中央到地方强有力的组织机构，为城市公共安全管理提供组织保障。[3]史培军等从公共安全管理组织机构设置的角度提出了体系存在的不足，在危机应对方面，还没有真正做到“横向到边”和“纵向到底”。孙斌提出应该加强社会公共应急管理机制，扩大公共安全信息的范围，加强城市流动人口的管理工作，强化供给对需求的调节作用，实施交通需求管理，建立统一报警机制。

　　相对于传统的以制度为主的研究维度，智慧城市（SmartCity）本文认为，智慧城市（SmartCity）是一个涵盖赛博城市（CyberCity）、数字城市（DigitalCity）、泛在城市（UbiquitousCity）、智能城市（IntelligentCity）等特征的概念范畴。〖ZW）〗的提出与兴起从某种程度上提升了城市公共安全管理的操作空间，为有效控制公共安全事件注入了新的理念和能量。智慧城市以物联网、云计算等新兴技术为基础，以信息技术、智能技术和多网融合为依托，实现城市公共安全管理的数字化、网络化和智能化管理，可从根本上改变城市公共安全管理模式，优化城市的运行机制，提升城市管理的效能和品质。基于此，一些学者从技术维度对城市公共安全管理信息化进行了初步探索。傅首清等提出在公共安全管理过程中要建立六大平台，即整合协同的组织平台、日常公共安全信息监测分析和预警平台、信息发布和危机处理指挥平台、以物联网为基础的重点区域管控平台、恢复与评价发展平台和公共安全教育培训与公众参与平台。[6]代宝乾认为物联网将大大提升城市公共安全管理的水平，通过建立重大突发事件风险评估、危险源监控和隐患排查体系等基础性工作，提高预防预警能力。[7]陈如明从云计算在智慧城市中应用的角度，指出在公共安全管理过程中，要建立应急联动通信系统，涉及多部门、多系统、跨地域快速联动响应，构建一种真正云化、智慧化的智慧应急联动协同快速响应决策调度体系，改变灾难性突发事件来临时应急联动“联而微动”甚至“联而不动”的被动局面。

　　目前，国内外一些城市已对城市公共安全管理智慧化实践进行了探索。美国互联网数据中心（InternetDataCenter，简称IDC）利用联机、宽带和无线全覆盖的服务推进智慧城市建设，所有的城市公共安全信息被搜集到统一的中央管控中心，并在此被整合和管理，让公众能够随时随地感知自身周边环境的安全状态。自2002年开始，台湾桃园便积极推进U化（Ubiquitous）的“U-桃园”建设，大量运用宽频应用服务，透过行动装置和无线网络环境的完备度，在公共安全信息通报、安全监控和预防等方面实现多元化发展，桃园县域内的公众均可不限时空地透过信息通讯设备享受到便捷、安全的优质生活服务。首尔推出的“U-Governance”服务构建了具备开放式和智慧化的安全保障体系，针对突发事件与政府、法院、消防局和警察局等部门连接，成立整合营运中心，提供事前感测、警告和回应等防范措施，为市民构建安全的生活环境。

　　由上述可知，现有的研究和实践已经对城市公共安全管理有了初步探索，某些研究在制度体系建构上对城市公共安全的管理有了较为深入的思考，但在研究过程中未能够关注信息技术特别是新一代技术创新的支撑；另有研究过度倡导技术决定论，而忽视了管理的组织体制要求，造成了片面强调技术对运作流程的固化而非对治理模式革新的发展态势。本文则着眼点在于，实现智慧城市与公共安全管理的有效融合，从制度和技术双重维度对智慧城市进行研究，通过智慧技术的新理念来探求新型的城市安全管理模式，希冀改进城市公共安全管理过程中的低效率和无组织状态，进而促进和谐社会的构建。

　　二、智慧安全管理的概念阐释

　　智慧安全管理是指充分利用互联网、物联网和云计算等技术，通过对城市事物的整体感知，增强物与物、人与物之间的联系，全面、准确、及时地掌握特殊、危险源事物的动态发展情况，提前预防控制突发公共事件，为城市中的不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及社会生产、工作生活提供智慧化的安全服务和保障。智慧安全管理理念把城市本身作为一个生态系统，城市中的市民、交通、能源、商业、通信、水资源构成一个个子系统。在传统城市管理中，这些系统之间是孤立和零散的，无法为城市发展提供完整的信息支撑。智慧安全管理则通过新一代的物联网、云计算、决策最优化等信息技术的应用，通过智能化、网络化、层次化的方式，将城市管理中的各个子系统彼此联系、相互促进，使城市中的安全基础设施形成网络，成为新一代的智慧化基础设施，使城市中各领域、各子系统之间的关系凸显出来，使之成为可以指挥决策、实时反应、协调运作的“神经系统”。智慧城市的实质在于整合城市不同部门和各子系统之间的信息，通过对信息的重新整合实现信息的共享和协调作业，更加全面地掌握信息，合理分配利用资源，在最短时间内做出城市管理的最优化决策，以更好地应对突发事件。

　　智慧城市是具有良好公共安全的城市，良好的公共安全是指城市具有自感知、自预防、自应对危机的特性。无论是抵御自然灾害，如地震、洪水、暴雨、瘟疫等，或是防御和处理人为灾害，如恐怖袭击、突发公共事件等，智慧安全管理具有零距离感知、事先性预防预警、智能回馈信息、科学分析决策、果断采取救援、无缝隙沟通协作、妥善实现灾后恢复等方面的能力，从而确保城市居民生命和财产安全。

　　三、（城市公共安全管理的“智慧模式”构建）

　　（一）网络体系构建

　　1城市公共安全管理的触角

　　城市规模不断扩张而人力物力资源相对有限，在此情形下，如何实现对城市的全方位、多层次、宽领域的监测是一个难题。物联网技术则可很好地实现城市安全眼的功能。正是因为物联网具有全面感知、可靠传递、智能处理的特点，才可在不需要人工干预的情况下，实现对所需观察事物的精细化、智能化监测，实现“全方位、全天候、全因素、全过程”的无死角监测，弥补传统公共安全管理中的不足和缺陷。[10]

　　2城市公共安全管理的神经系统

　　智慧城市网络架构的形成，在于将物联网与互联网的连接与融合，形成系统内彼此要素间的联系与互动。目前的城市公共安全管理缺乏整体的系统构建意识，停留在孤立的、单一的、封闭的联系圈内，不仅不利于彼此间公共安全信息的交流与共享，也不利于信息的扩散和传递。互联网、信息技术的应用在于将人和数据与各种事物以不同方式连入网络，将数据整合为城市核心系统的运行全图。通过信息网络，彼此间的联系增强，传播速度加快，可在第一时间做到零距离感知和接触，无论是危机的预防还是灾难的救援都能实现在最短时间内的反应和救助。

　　3城市公共安全管理的决策中枢

　　城市公共安全管理离不开数据的支撑。目前对城市公共安全管理数据的整理局限在事故统计数据、伤亡人数数据、救援参与数据等层面上，缺乏从海量数据中找出有价值信息和知识的方法，更缺乏从数据中分析安全管理的漏洞和有效预防预警安全形势的能力。智慧城市的云计算管理平台可以充分利用技术优势解决这样的难题，通过物联网技术传递回的有效信息，将公共安全管理信息汇总成数据库的形式。云计算则通过智能的手段对数据进行有效的挖掘、分析和整理，使数据不仅仅是字母的含义，而具有了预测预警的功能，可在庞大繁杂的数据中整合有用信息，分析事物发展的特征和规律。日常管理中，对危险源和潜在冲突进行事先排查、调节和控制；当危机发生时可以形成行之有效的应对策略和方案；危机过后有完整的评估体系，为城市公共安全管理做出及时、精确、有效的决策奠定基础。

　　（二）运作模型搭建

　　危机管理专家罗伯特·希斯（RobertHeath）提出的危机管理理论，即“4R”模型，主要包括缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Respond）和恢复（Recovery）四个环节。危机管理理论强调在危机事件的处理中要重视各环节间的衔接运转，但更关注提前预防在公共安全管理中的作用。“防大于治”理念即要求对危机情景要努力防范于未然，做好有效的预防预警工作，使危机影响减少到最低限度。现代行政学学者杰瑞·斯托克（GStoker）指出，“治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、支援部门和私人部门，这些部门在公共事务的管理及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。”[11]“治理”是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主治理的网络管理，城市公共安全管理强调企业、公民和非政府组织的主观能动性，在城市政府的主导下，多元主体充分融入，共同治理城市的公共事务，发挥自身在城市公共安全管理中的作用，以实现城市发展的良性运转。智慧安全管理是在危机管理理论和治理理论的指导下，结合智慧系统综合运用的结果（见图1）。它通过建立统一完善的安全综合管理系统、城市政府公共安全信息管理系统、信息分析处理系统、重大事故应急救援智能化决策支持系统、重大危险源实时监控监测预警系统、事故模型定量风险分析系统等应用，在智能化的管理手段的配合下充分发挥人的智慧和能动性，实现人与技术的有效融合和联结。

　　1城市公共安全信息的输入

　　智慧安全管理是具有系统整体性的。城市中的每一个个体、每一件物品都有其特定编号，在全面连接的网络和传感器的辅助下，它们成为安全系统中的众多关联要素。在对各要素实时监测过程中，将人与物的动态信息及时进行搜集，并汇总整合到公共安全管理系统之中，政府、企业、公民和社会组织等都可以通过互联网及时感知城市安全的运作状况。城市公共安全信息的透明公开和无缝隙链接，使公众可以及时感知危险、排除危险，为安全救援做好基础工作。

　　2智慧安全管理综合系统的运转

　　通过海量数据的搜集，公共安全信息被汇聚于一个庞大的数据库管理系统之中，并利用云计算技术对数据信息进行系统的分析整合以及科学的危机预测，最终形成决策的模拟方案。如此，危机应急的预防预警更具科学性和准确性，可提前排除潜在危机的突发。在智慧安全管理过程中，还应建立起现代化的城市公共安全事故、事件和危机的模型定量风险分析系统，一旦发生灾害，可立即根据事发现场传感器传回的气象条件、事发装置、人员活动及物质特性等数据，利用事故模拟仿真数学模型动态，对重大火灾、爆炸及毒气泄漏事故进行模拟计算分析，对事态发展和可能事故后果进行三维模拟展示，并基于地理信息系统计算出人员疏散范围；同时根据事故基本信息，自动启动相应应急救援预案，生成物资、专家、装备、队伍等决策参考数据。以上智能系统的应用可以大大提高事故现场处置救援的可靠性和科学性，真正意义上实现了对重大事件的应急救援指挥和集群调度，从而最大限度地减少财产损失和人员伤亡。

　　3智慧公共安全主体的参与

　　智慧城市的公共安全管理是以政府为主体、全员参与的整体性治理。因为政府全面掌握安全信息，所以在规划部署城市公共安全管理全局中占据着主体地位。在全城网络化的覆盖下，企业、公民和社会都是公共安全的重要要素，是城市公共安全预防控制、救援救助和事后恢复不可或缺的组成部分。智慧安全管理，不仅是要发挥智慧系统的智能性作用，更是要发挥人的智慧和主观能动性，做好城市安全的志愿者。通过人对安全信息的获取，日常做好安全宣传工作和科学规范的培训，在发生危机时可以做好及时的自救和他救，有组织有计划地进行逃生；同时保持对社会、对他人的良好社会责任感，勇于救助和善于救助。只有社会成员将城市安全时时刻刻放在警戒线的第一位，才能实现智慧安全的整体运作。

　　四、（完善我国城市智慧安全管理的对策建议）

　　城市中良好公共安全环境的实现不仅有赖于智慧安全管理理念及运作模式的有效推行，还应强化组织体制、评估机制等制度保障。只有在制度和技术合力推动下，城市公共安全管理才可以更加协调、有序和可持续地发展。

　　（一）完善智慧安全管理组织机构体系

　　建立智慧安全管理体系，首先要明确公共安全管理的部门机构和工作职责。公共安全管理的智慧化实质上是打破不同管理主体在处理危机事件中的碎片化状态，做到资源在主体间的统一整合和配置，加强联系与互动，提升整体的行动能力。为了明确各方职责，要加快立法的进程，制定统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法，为公共安全管理提供制度和法律保障，使各地区、各部门公共安全管理组织有序。在组织架设方面，拉赛尔·M.林登提出对官僚机构进行再造而形成的一种新型的组织形式——“无缝隙组织”，无缝隙的组织强调组织运行的整体性、连贯性和一致性。[12]无缝隙组织的运行特征也正是城市公共安全管理组织的要求。在智慧城市公共安全管理组织机构完善过程中，日常管理委员会与突发事件的应急管理委员会相结合。通过建立完善统一的、常设的国家公共安全管理委员会，全面负责国家公共安全事务，进行国家公共安全常态化管理。与中央组织结构相对应，各地方应该成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全管理局，负责地方的公共安全事务。中央与地方形成“纵向到底、横向到边”的安全管理机构，使安全信息共享能力、上下级沟通能力、协调运作能力和应急组织能力得到切实的加强。当危机发生时，由国家公共安全管理委员会组织、协调建立应急管理委员会，与地方公共安全管理机构相互配合，通过联合应急机制，使各部门的相关人员形成联合指挥部，统筹调度人力、物力和信息等资源，促进危机处理的协调性与合理性，实现优化资源配置，避免救援行动的无组织和混乱状态。

　　（二）深化安全监测网络覆盖建设

　　首先，城市公共安全管理要充分运用互联网和物联网等技术，建立全面覆盖城市的公共安全监测网络和监管体系。依托物联网的技术优势，在城市中恶劣、危险、复杂及人所不能及的特定环境中布置传感器，则可以实现无人看守情况下的实时监控。这种可视化的管理方式，能够让管理人员通过物联网搜集的数据和信息定时、定点地对安全隐患进行排查和预测。对于已被发现的安全隐患可以马上予以排除，对于可能发生的突发危机可以在事前制定应急预案，一旦危机发生则可立即启动预案。在物联网技术的帮助下，城市公共安全管理的死角大幅减少，对隐患的感知更加灵敏，对危险的排查更加精准，对危机的预测更加及时，对事故的救助更加快捷。

　　其次，通过不断强化的技术运用能力和数据分析能力，提高安全预警监测的效率和品质。例如，利用计算机技术建立人—机智能互动的城市环境安全监测预警系统、红外光学远距离探测器监测火灾、基于3S技术的自然灾害监测系统与交通事故监测系统，通过自动在线监测、遥感监测、GPS动态跟踪监测等监测手段获取各类城市安全相关信息，通过传感器将信息及时、快速、精准地上传到计算机云上，对数据进行储存和分析。再如，对城市的就业形势、收入和消费状况、社会保障到位情况、区域及行业发展差别等情况密切关注，建立系统的预警机制，掌握详细具体的公共安全监测指标，如失业率、通货膨胀率等客观指标，也包括生活满意度、施政满意度、心理压力等主观指标。当公共安全状态达到一定“警戒值”时，向有关部门发出公共安全危机的警报，以引起相关部门和公共安全管理部门的注意。[13]

　　（三）落实智慧救援的“快速精准”

　　诚然，智慧城市也无法避免不可抗力自然灾害等安全事故的发生。当危机发生时，应当立即启用良好的组织动员和完备的智慧系统。首先，迅速成立多方参与的应急管理委员会，形成统一指挥、分级负责、资源整合、协调有序、运转高效的应急联动体系。其次，通过智慧系统反馈现场信息，对事态发展和可能事故后果进行三维模拟展示，并基于地理信息系统计算出人员疏散范围，同时根据事故基本信息，自动启动相应应急救援预案，生成物资、专家、装备、队伍等决策参考数据，大大提高公共安全救援的可靠性和科学性。在现场救援的过程中，感知生命、精准操作、及时救助是智慧安全的最大优势所在，在最短的时间内救助最多的人群，提高应急救援的效率，从而最大限度地减少财产损失和人员伤亡。

　　另外，智慧安全管理离不开全社会的动员和参与，“智慧”不仅是系统的良好运转，更是政府、企业、公民和社会的良好沟通互动。在危机发生时，应充分发挥人的主观能动性，多方积极参与并有力担负起应有的社会责任，做到分工明确、协调有序。政府负责组织救援，企业承担后勤保障和物资支持，公民做好自救和他救，社会组织在协调专业救援队的同时进行慈善募捐活动。行动中的各主体并不是孤立的，而是相互紧密联系、无缝协作的，任何一环的脱节，都可能给公共安全管理造成新的障碍。只有不同主体间在每个流程节点上的环环相扣，才能最大限度减少灾难的发生，即使灾难发生后也能得到及时的救援和有效的控制。

　　（四）健全智慧安全评估机制

　　智慧安全管理是链条式的管理过程，在事前预防和事中救援有效落实的基础上，事后评估也是必不可少的环节。智慧安全的事后评估，是根据已经预测到的或者对已经发生的公共安全危机进行系统的分析，包括危机的成因、危机的要素、危机的过程和危机的影响等，总结危机发生发展的规律。例如，可以根据现场情况的收集和整理，通过智慧现场模拟系统进行最佳救援方案的设计，再与现场的救援方案进行比对，发现救援过程中的优势与不足，为以后同种类型的突发救援工作提供可借鉴的经验，弥补先前危机处理过程中不足。同时，通过对各种不同性质公共安全事件的分析研究，汇总成分门别类的公共安全案例评估报告，评估报告包括危机的预警情况、危机的现场状况、救援的实际情况和危机过后的恢复过程等，在公共安全信息系统上公开评估内容和结果。评估信息的公开与共享，一方面，可以使公民对公共安全有全面的认识，进行安全知识的普及，积累自救和他救的常识和经验，避免对安全事件处理的猜疑和恐惧；另一方面，可以为各级政府的公共安全管理部门积累危机处理经验，更科学合理地制定预警方案和部署救援措施，做好预防救援工作。公共安全危机评估报告制度的建立有助于形成完整的公共安全管理体系。

　　五、结语

　　智慧城市是为了解决城市化进程中相伴的城市问题而提出的，这种基于创新20导向思维模式和我国当前工业化、信息化和城市化之路紧密契合。城市公共安全管理正迈向新型治理样态，其间重视政府与社会多主体多角色参与、强调从组织到信息的全天候全流程协同，更从制度和技术双维度确立了智慧安全管理的任务体系。诚然智慧城市建设能够助力城市公共安全管理智慧化发展，但智慧城市建设中大量新型技术运用不排除构成新的安全威胁的可能，如技术依赖、信息安全、网络暴力行为等。应正视这些新型的公共安全威胁，并通过完善制度保障和技术能力来提升城市公共安全治理水平。

　　第2篇：城市公共空间建设与管理

　　一、沈阳城市公共空间建设与管理意义重大

　　城市公共空间（publicsphere）是城市生态及人文环境的精华集聚、多元文化的重要载体和城市独特魅力的彰显区域。城市公共空间建设与管理的整体质量直接反映城市的现代化程度、城市管理者的水平和居民的生活质量。优良的城市公共空间，不仅可以提升城市的品位，增加城市的综合竞争力和居民满意度，还能给城市带来可观的经济效益、文化效益和社会效益。

　　1.改善生态环境质量，建成“生态宜居之都”。生态环境质量是影响人民生活幸福的重要自然因素，同时也是驱动城市可持续发展的竞争力量。沈阳市第十五届人民代表大会第三次会议通过的沈阳市2015年政府工作报告将“加快改善生态环境，建设生态宜居之都”作为2015年政府工作安排的重要内容具有重大的战略意义。城市公共空间是城市生态环境的最重要承接载体，它不仅囊括了城市自然生态环境的大部分内容，比如山林水系、土地资源、生物资源、气候资源等，而且还承担了城市人为社会环境的重要交往空间职责，是重要的人与自然交互作用的地带。为此，合理规划与管理沈阳城市公共空间是实现将沈阳建设成“生态宜居之都”的重要举措，也是满足广大沈城市民对于“诗意地栖居”愿望的惠民工程。生态环境质量成为一个城市竞争力的重要评价指标，生态环境治理是每一个城市需要迫切解决的问题。沈阳作为“历史伤痛”的承受者，更是必须迎头赶上。生态环境所带来的巨大效益不仅包括优美的环境，而且还包括由此而带来的城市魅力的提升、城市文化品位的彰显、其他区域及海外投资的吸引、人才集聚效应的形成、城市化现代化程度的提升等。沈阳应该牢牢把握住“振兴东北老工业基地”这趟列车再次提速的历史机遇，对城市生态环境的重要承接载体——城市公共空间进行合理、有效的规划与管理。

　　2.提升城市人文品质，建成“魅力之都”。城市文化作为一种软实力，是城市竞争力的重要组成部分。城市公共空间是城市文化生活的重要承接载体，具有彰显城市文化主题特色的职责。城市公共空间不仅包含大量器物层面的公共文化设施，比如雕塑建筑、工艺品展示、街头彩绘等，还包括精神活动层面的丰富多彩的文化活动，包括文艺才艺展示、体育健身活动等。城市公共空间特有的包容性体现了对于文化的尊重与传承，在这里可以领会到文化的多样性以及丰富性。无论是高雅文化、民俗文化还是草根文化都可以在这里寻找到归属。沈阳悠久的历史造就了沈阳独特的历史文化特色，金、辽、清历史文化遗存，关东地域文化遗存，近代工业文明文化遗存，长久、多元的民族文化遗存，抗日战争历史革命文化遗存等品种珍贵的历史文化资源，构成了沈阳独特、清晰的城市可识别性特征。这种城市可识别性需要漫长的时间跨度与空间跨度，并且需要精心的保护而免于历史变迁的耗损才能得以幸存，可谓是宝贵的稀缺性资源。它在潜移默化中塑造一方水土的性格，为城市建设发展注入力量。由城市历史文明与现代社会文明构成的城市公共空间，折射出城市的文化品位与市民的文化素养与内涵。因此，依托沈阳特色城市文化资源，将其融入到城市公共空间的规划与管理之中，将沈阳建设成具有较高文化品质的“魅力之都”。

　　3.提升市民满意度，建成“和谐之都”。城市公共空间是与城市居民社会生活联系最紧密的场所。城市公共空间是指城市规划区域内向社会公众开放、供公共使用和活动的场所，包括道路、公园、广场、绿地、体育场地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等。在城市公共空间内，公民间的交往是以阅读为中介、以交流为中心、以公共事务为话题。公共空间是沈阳城市公共生活的一种物质形态和社会形态，是政府为市民提供的一种公共服务产品。对于这种公共产品的满意程度，主要来源于市民的切身感受而对其的评价。城市公共空间成为一个“意见聚集”的重要“公共领域”，作为“公共意见”的主要疏散通道，其畅通程度与否直接关系到沈阳的社会和谐程度。城市公共空间是构成城市整体空间的重要组成部分，是城市形体环境关系以及社会行为关系的重要承接载体。

　　二、沈阳城市公共空间建设及管理存在的主要问题

　　1.功能性体验不足。公共空间作为社会价值的一种物化形式应该由市民共享。但是，首先沈阳城市公共空间资源缺口较大，特色城市公共空间聚落相对稀缺。其次，各市区之间公共空间资源分配不均，很多居民高度聚集地区公共空间稀少。再次，各个市区内部也呈现空间分布不均。多分布于市区中心，对于周围的辐射能力有限。最后，公共空间功能有“变异”的趋势。其服务功能无法发挥转而成为社会意见的“发酵场所”结果自然是对内百姓对城市公共空间服务功能的满意度不高，对外并没有形成沈阳走出去的“城市名片”。为此，城市公共空间的管理者与设计者就要开动脑筋，如何在有限的空间资源中通过科学的设计、布局、规划与有效的管理技术、技巧、方法提升公共空间的使用效率，尽可能满足城市居民的基本公共服务需求。

　　2.管理主体单一。管理主体单一是沈阳城市公共空间治理力量单薄的重要原因。政府一肩挑起公共空间的管理职能，并且以相对较多的职能部门投入其中。虽然，对于公共空间领域全面覆盖，但是管理效果不尽如人意。凸显出城市公共空间治理结构的单一性，不仅体现在在治理力量的单薄，还体现在职能分割对管理功能的弱化。治理的结构性安排有失与管理功能的职能分割是沈阳城市公共空间治理的效率低下的原因。据调研发现，沈阳城市公共空间管理模式是沈阳市政府统领全局，其他职能部门具体贯彻执行。治理力量的单薄是沈阳城市公共空间治理的结构性安排有失，而管理功能的职能性分割是沈阳城市公共空间治理效率低下的原因。为此，破除治理结构的失衡与联结职能分工是沈阳城市公共空间治理问题的解决之道。

　　3.缺少自治力量。自治力量是现代社会良好运行的重要保障之一。其主要功效包括，维护公共空间的环境质量、公共秩序、设施保养以及相关事宜的讨论、决定等。沈阳城市公共空间治理的自治力量相对薄弱，一方面是由于政府单向度的管理理念，另一方是由于社会自治力量的发展空间没有实质性的放开。对于城市公共空间中存在着自主治理领域，对于这一部分政府的强力不应该过分介入。同步社会内部的力量进行自身化解，要比通过外力强势干预要更有效果且没有隐患。这对于政府的管理工作来讲，也是一种“减负”更多的精力投入到相对迫切解决的地带。同时，沈阳在提高城市文明程度的进程中，也应该挖掘这一潜力巨大的社会治理力量。在合理的作用范围内，社会自治力量是社会进步的重要推动者。

　　4.制度保障乏力。制度保障乏力是沈阳城市公共空间管理无法定型的重要因素。沈阳城市公共空间管理工作处于探索期，因此相对应的制度保障属于“空白地带”。制度短缺所带来的后果就是没有一套有效的程序制约机制，制度乏力严重影城市公共空间的管理效能。针对城市公共空间的特性，其制度体系应该包括以下几个大的方面：会议制度、信息交流制度、治安联防制度、重大事项报备制度以及黑名单惩罚制度。这些制度体系的设计是以城市公共空间的管理过程分解为依据，对其每一个环节进行“制度护航”。但是，制度体系的完善应该是以公约的订立为前提的，为此其根本问题是市民对于城市公共空间治理问题的共识的达成。其共识达成的程度与制度保障的作用力呈正相关关系，最终的目标应该是社会承认、政府尽力、制度完善、执行有力的公共空间治理体系。

　　5.管理规则缺乏。管理规则缺乏是沈阳城市公共空间管理执行不力的重要原因。沈阳没有自己的《城市公共空间管理条例》，所依据的管理办法是各职能部门管理规章的拼凑。这所带来的问题是不适用于城市公共空间特质，具体包括，实施对象、作用强度、方式方法等。所以，在应用的过程中难免会出现管理不当甚至成为笑料。因此，应该由沈阳市政府牵头，市人大制定《沈阳市城市公共空间管理条例》。该条例作为城市公共空间管理的指南，具体说明城市公共空间的界定、城市公共空间的管理主体、规则条例的适用范围等内容。尤其在管理规则层面应该细化，具体应该涵盖城市公共空间硬件设施使用规则、城市公共空间行为管理规则、城市公共空间绿植管理规则等。对于一系列管理规则的明确，使得沈阳城市公共空间管理有据可依。

　　三、完善城市公共空间建设与管理的对策

　　1.合理规划和定位城市公共空间的性质与功能。根据沈阳13个县（市）区的特点进行公共空间定位及规划建设。第一，整合民族历史文化公共空间资源，打造城市名片。依托满清文化资源与多民族的聚集地优势，推行文化走出去战略。第二，整合近代革命历史文化公共空间资源，建成教育实践基地。城市公共空间的一大功能是教育功能，为青年人提供历史实践教育活动场所。第三，整合近代工业文化城市公共空间资源，展现城市工业文明。沈阳素有“共和国装备部”之美称，对工业文物遗产的充分挖掘并且给予精心的保护，展示宣扬与传播沈阳独特的工业文明底蕴。第四，有选择性开放校园公共空间，提供运动健身场所。在不影响正常教学的前提下，可以开放学校这一巨大的城市公共空间作为市民健身休闲的好去处。第五，整合园林山水公共空间资源，建设休闲旅游胜地。做好环城水系生态保护与景致提升工作，打造优美的滨河景观，为沈城市民提供亲水空间。

　　2.整合相关部门行动力量。城市公共空间的功能区域决定管理主体与管理职责。功能性区域包括：向社会公众开放、供公共使用和活动的场所。管理对象涉及城市景观、公共交通、防灾减灾、残疾人基本服务保障等方面。为此，沈阳市人民政府建设行政主管部门负责全市城市公共空间规划、建设、使用和管理的指导监督工作，具体涉及规划、建设、市政、市容建设以及各综合执法部门。城市公共空间建设还需要相关工作部门的配合，具体涉及到：一是沈阳市公安局以及下设到具体区域的分局、支队，巡逻小组等负责城市公共空间秩序维护，特别是重大节日庆典的城市公共空间安全问题监管；二是沈阳市气象局以及沈阳市国土资源局的配合；三是交通运输管理部门。对于城市公共空间所涉及到的重要街道、公园、观光山林水系等交通状况建立专门预案并进行专项管理，确保城市公共空间的交通畅通；四是工商管理部门的介入。在交易发生的准入阶段、发生阶段、售后服务阶段以及发生商业纠纷都需要工商部门介入以确保商品质量合格、交易公平发生，售后服务监管甚至在商业纠纷发生时充当仲裁机构。

　　3.建立多元自治服务站点。城市公共空间资源因辖区划分而具有分散性特点。分散性特点的功能区域治理对于集中特点的管理力量具有离心作用，因而更多的诉诸于社会自治力量。只要其不对其他人造成影响并且合理有序，政府也不应该进行过分的介入。相反，政府应该鼓励其自治功能的发挥，甚至在必要的前提下建立自治服务站点，使得城市公共空间的使用者既是城市公共空间的享受者，又是城市公共空间的维护者。城市公共空间的使用者以城市公共空间自愿者的身份，参与到城市公共空间管理的格局中去，不仅可以获取无偿的城市公共空间管理资源，而且造就了一种奉献精神会引起效仿效应。尤其是对于学龄儿童以及青年学生而言，这是一种很好的学习实践机会，不仅能够塑造人们的城市主人公精神，而且发挥了其社会教育功能。为此，应该建立城市公共空间自愿者服务团体。目前，沈阳城市公共空间的自愿者团体还很少，仅有的也没有发挥其应有的作用，很多志愿者是以一已之力做奉献，无法达到资源优势的最大化。为此，应该建立专门的自愿服务团队组织，使志愿者服务资源形成组织化优势。最后，形成城市公共空间自治力量。其成员构成主要包括城市公共空间使用者以及由青年学生和老人为主力的志愿者服务组织，形成城市公共空间自主自立系统，充分挖掘民众参与社会治理的潜力。

　　4.运用制度建设保证实施。首先，针对城市公共空间管理的关键性问题订立公约。公约的内容应该是围绕城市公共空间的具体问题达成一致的共识。事先的约定是政府澄清责任的重要方式，也是督促政府自身、公民履行相关责任与义务的重要方法。其次，进行城市公共空间制度建设。第一，会议制度。会议制度是贯穿于城市公共空间管理的全过程，它不仅是意见的汇集地，也是问题的解决场所，是一种解决问题的文明方式。所以，当城市公共空间出现任何不能立刻解决的问题，就可以采取会议制度进行商榷，最后争取大多数人的意见作为问题的解决方式。第二，信息交流制度。信息交流制度主要解决的是城市公共空间的管理者与城市公共空间的使用者的信息沟通问题。政府对于任何关于城市公共空间的信息发布也要通过这一制度传达到市民终端，同时市民的反馈也会传送到政府终端，二者的相互了解有助于达成互信关系，提升政府形象。第三，治安联防制度。对于城市公共空间治安问题的解决，应该采取的策略是警民联合和不同区域之间的联合，形成联防联控的网络防范体系，让不遵守规则意图为非作歹之人没有容身之地。第四，重大事项报备制度。城市公共空间区域相对封闭性特点极易形成灾难性事件，因此要进行相关事项备案登记并事先估计。对于关系到市民切身利益的重大事项的决定必须通过会议制度进行协商，并且通过信息交流制度对其以公示的方式进行传达，极有可能造成重大灾难事件的重大事项必须坚决取缔。

　　5.制定城市公共空间管理规则。应该把城市公共空间管理规则上升到法律的层面，成为人们共同的行为准则。为此，其内容应该包括制定《沈阳城市公共空间管理条例》，条例内容应该包括：第一，城市公共空间硬件设施管理规则。主要涉及到道路使用规则、户外设施使用规则等内容。首先，关于道路使用规则主要目的是不能影响交通公共安全，其主要参考依据是《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》。此条例对于影响交通公共安全的情形进行了清楚的说明，依据此条例并结合沈阳的市情制定沈阳市城市公共空间交通安全管理规则。针对沈阳城市公共空间的情况而言，其道路使用规则主要涉及两部分：其一是城市道路问题，主要涉及路边摊贩占道经营问题。其二是机动车停车场问题，主要涉及机动停车场的设计标准以及规范问题以及管理手段问题。第二，城市公共空间行为管理规则。公民的个人行为文明是国家文明的重要构成要素之一。为此，应该制定《沈阳城市公共空间行为管理规范》，并且利用公共媒体宣扬文明规范行为。《沈阳城市公共空间行为管理规范》首先应该对于不文明的城市公共空间行为进行具体的说明，达到“令”行禁止的效果。其次，应该借助城市公共空间的公益展板以及公益屏幕等宣传空间，对于不文明行为制作相关照片和宣传片进行展示与播放。时刻提醒城市公共空间使用者的文明行为规范，对其不文明行为起到一定的纠正作用。最后，对于不文明行为屡教不改者，并且对于城市公共空间秩序造成严重破坏者。根据《沈阳城市公共空间行为管理规范》的条款，将其驱逐城市公共空间领域，情况严重者追究其法律责任。第三，城市公共空间绿植管理规则。绿植是城市公共空间的重要组成部分，是城市绿色环境的主要构建因素。为此，应该制定《沈阳城市绿化管理条例》，该条例应该主要监管以下几方面内容：首先，个人和单位不得擅自占用城市公共绿地。城市公共绿地是公共资源，对于其造成影响的行为都应该受到规制。不能损害植被等环境质量，对于损害者要求相关赔偿并且纳入黑名单制度，以后取消其承办活动资格不给予审批。其次，对于城市公共空间绿植的养护。城市公共空间绿植的养护主体是城市建设管理局，其职责的履行应该是根据城市的性质、规模、地形、地貌、水体、植被等自然、人文条件对于合理养护公共绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。