1 从“行政优于法”到“无法律即无行政” 
　　在人类社会发展的进程中，行政法的概念早就已经产生，它指的是关于行政的法律[1]。古代封建社会的行政法与现代社会的行政法功能、性质之间都存在着一些差异，古代封建社会的行政法的规定具有随意性，在王权高于一切的背景下，往往君主的一句话就可以成为行政法，行政与法之间的关系也是君主与法的关系，君主的权力比法律规定还要大。 
　　随着资本主义萌芽的开始，“三权分立”制度的建立，民主的概念开始影响着人们的思想，深入人心。这一阶段的人们对民主和自由有着强烈的渴望，他们意识到了封建社会的专制统治对社会发展的禁锢，渴望社会能够高度自由，他们强烈排斥政府行政机关，希望形成良好的行政关系，最好是减少行政执法或者零执法。这一社会背景下，行政法的性质较之传统封建社会里的行政法开始发生了变化。 
　　在资本主义社会里，随着资本主义制度的逐渐建立，规则主义和个人主义开始受到推崇。这一社会背景下行政机关的权力受到了严格的控制，法制完全依据国家规定的法律来展开，这是一种呆板的法制行为，行政法的作用还不能完全的发挥。 
　　2 行政国家的出现与行政法的发展 
　　十九世纪末期，伴随着资本主义制度的深入发展，资本主义生产方式开始转型，由原来的自由竞争过渡到了垄断竞争，这一变化导致各种社会矛盾突显出来[2]。20世纪30年代，经济危机影响了整个资本主义社会，给资本主义经济体制带来了沉重的打击，资本主义社会经济的发展秩序遭到严重破坏，各种社会问题伴随着经济危机的爆发而显现出来。在这一时期，人们逐渐意识到了国家宏观调控的重要性，国家的行政功能作用得以显现。由于经济危机的打击，人们发现市场的自我调控有着严重的缺陷，只有让政府加入到对经济的调节中来，才能保障市场经济的稳定发展。这一阶段政府机关开始大量参与到经济与社会事务管理中，行政国家在这个时期开始诞生。 
　　自经济危机爆发以来，人们逐渐认识到了社会的发展需要国家政府机关的参与，政府开始越来越多的参与到社会事务的管理中来。行政国家的诞生导致了行政权的不断扩张，政府的行政自由裁量权在不断增长。基于传统思想观念的影响，并且伴随着时间的推移，人们开始逐渐意识到要限制政府行政裁量权的增长，不能任由他自由扩大，于是行政法和发之间的关系又有了新的变化。在这一时期，行政法的作用已经不仅仅局限于对政府权力的限制，而是首先承认政府的权力，再对其权利进行积极的调控。 
　　3 国家行政的收缩与行政法的变迁 
　　法律法规的发展往往伴随着经济社会的发展。进入20世纪70年代，西方国家在经济和社会发展方面又出现了一些新的问题。通货日益膨胀、失业率在不断增高、政府的财政赤字也日益严重，经济的发展速度变得越来越慢，第二次经济危机爆发，而国家宏观调控在此时却没有发挥出它应有的作用，政府无论是使用扩张性财政政策还是紧缩性财政政策，都不能对社会经济起到有效的调节。通过这次经济危机，人们意识到，不能过度依赖政府，市场自己无法进行有效调节的问题，政府也未必能起到很好的调节作用，并且国家调节失败的后果比市场调节失败的后果要更加严重。在这次经济危机大爆发后，许多国家都开始对公共行政体系进行改革，主要是重申市场的价值和收缩国家的职能，这一改革的氛圍在资本主义国家中异常浓厚。 
　　这次的改革有别于以往的任何一次改革，它的出发点不在立足于市场或者政府中的其中一个角度，而是立足于整个社会的改革。这次改革重新系统化的设计了公共行政部门的职能。整个社会的公共行政观念因为这次的改革都发生了巨大的变化，政府公共行政开始从管理行政转为了服务行政，这一改革使得公共行政效率得到了有效的提升。这次改革实现了公共管理的社会化与权力结构上的均衡，并使得权力运行的方式变得多样化，并且提高了公民参与行政服务的质量，从这些我们可以看出，公共行政的发展必然会带动行政法的变迁。 
　　4 现代社会行政法制度的创新和行政观念的转变 
　　（一）从管制变为服务行政 
　　随着时代的变迁，现代公共行政关系仍然在不断改变和创新，由原来的管制行政变为了服务行政，政府的地位和作用也由此发生了转变。在管制行政中，政府会借助自己的权力对社会组织和个人行驶命令，对他们的行为方向做出严格限制，在这个过程中，无论是公民，还是企业或者其他社会组织的权利都会在一定程度上受到剥削。这一阶段政府是社会的主体，对社会进行管理，并要求公民处于服从的地位。这种行政管理模式导致政府与公民之间信任度降低，严重的可能造成二者之间产生对抗，进而使政府办事效率变低，增加管理成本，还会严重影响经济社会的发展。但是，在服务行政中，情况发生了改变。着这一行政模式中，政府是服从者，要做到为民服务。政府会把公众的需要当成导向，利用其权力为公民谋取利益，而不是为自己谋取利益。在这种行政关系中，政府把公众放在了与自己平等的地位上，公众才是行政的中央，一切是在为公众服务。这种行政关系使得政府会不断改进自己的服务质量，为公众提供更好和效率更高的服务。这一行政观念和角色的转变不仅是公共行政关系的转变，也使行政制度得到了创新。这一级阶段的行政法不再是控权法或者管理法，而是使政府与公民能够相互信任，相互合作，共同发展的法律[3]。 
　　（二）行政公开、公众参与和行政程序立法出现新高潮 
　　进入20世纪90年代后，在一些行政程序法已经制定完成了的国家，开始对行政法实施一些修改，让行政法被赋予新的时代精神和创新精神。而一些行政程序法没有完全制定好的国家，也开始积极的开展制定行政程序法的工作。这一次的改变就是行政程序法典化的第三次高潮，这一阶段的主题是能使公民参与到行政活动中来，并且让政府的行政活动公开化与透明化。对于目前多元化发展的社会来说，公民参与到行政活动中来，能更好的表达出自己的利益和愿望，使政府的行政服务水平得到提升，公民的积极参与，也是行政活动和民主化程度的集中反映。而政府行政活动的公开则是公民参与到行政和对行政进行监督的一个大前提，这也是现代民主政治的诉求，一个国家民主发展到了哪种程度也可以由此而得知。我国目前也有一大批法学界的学者，立足于我国国情，借鉴外国一些好的经验，在进行行政程序法单行制定的同时，展开了统一行政程序法的制定，这既使得我国行政法能不断向前进步，得到完善，也推动了我国社会主义经济体制和民主法治建设的发展。 
　　综上所述，通过人类发展史上几次大的行政法与公共行政关系的演进与变迁我们可以看出，行政法与公共行政关系会在不同社会背景、不同时期呈现出不同的表现形式，两者之间存在着对立统一的关系。在社会发展的新阶段，我们需要研究行政法与公共行政之间更深层次的关系，使它们之间相互进行良性的影响，相辅相成，共同发展，让行政法更好的服务于公共行政，推动经济发展，使社会不断发展进步。 
　　参考文献 
　　[1]程向阳.从公共服务理论探讨行政法学的转型方向[J].济南职业学院学报，2015，（04）：112-114 
　　[2]李世林.行政法与公共行政关系的演进考究[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2016，（09）：92-93 
　　[3]陈峰.协力行政的兴起与当代行政法的转型——基于“政府法治论”的视角[J].福建行政学院学报，2017，（02）：32-41