摘要：城镇化发展将成为辽宁“十二五”期间经济增长的主要动力。土地城镇化速度快于人口城镇化、城市公共服务需求与供给之间的紧张冲突、城市建设方式不集约等是目前辽宁城镇化建设中不容忽视的问题。因此政府要在增强城市集聚功能、建立均等公共服务水平、建立稳定融资机制等方面发挥其应有的作用，走城乡统筹的城镇化道路。

　　关键词：城镇化；城市集聚功能；城乡统筹；辽宁

　　中图分类号：F290文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）33-0172-02

　　辽宁城镇化水平由1978年的36.6%提高到2010年的62.2%，年均提高1.67个百分点。“十二五”期间辽宁城镇化将进入一个加速发展期，成为增长的主要动力。城镇化在快速发展的同时，也引发一些不容忽视的问题，如土地城镇化速度快于人口城镇化、城市公共服务需求与供给之间的紧张冲突、城市间不合理竞争带来重复建设等等。城镇化的本质不是城镇化水平高低，而是城乡基本公共服务均等化。认清城镇化进程中存在的问题，明确未来城镇化发展思路，是城镇化健康发展的重要保证。

　　一、辽宁城镇化发展特点

　　1．城乡关系有所改善，但城乡差距仍然很大

　　“十一五”期间随着统筹城乡发展战略提出，长期城乡隔离的二元结构有所改变，过去在一定程度上被压抑的城镇化潜能得到释放。但由于受二元经济结构、城乡长期分割政策的影响，国家以及地方财政在提供公共产品的支出方面存在着城乡间严重不均的现象，农村居民收入和公共服务水平远远落后于城镇的状况没有得到根本性改变。2010年，城乡人均收入的绝对差额已经达到了10804元，城乡收入比达到了2.5∶1，财政对农业支出的比例由1980年的14.4%，下降到2008年的6.9%。这种公共物品提供的不足，不仅造成城乡基础设施建设的差距，而且在教育、卫生、社会保障方面等社会事业方面也产生了较大的差距。

　　2.城市空间快速拓展，老城区注重内涵发展提高吸纳力，新城区承接主要新增人口

　　城市的拓展主要有两种模式：一是提高中心城市的密度，实现中心城市极化，二是建设新城拓展城市原有规模。始于本世纪初的辽宁各地新城建设拉开了中心城市的发展空间。本轮的新城建设多与近年启动建设的各类经济开发区或重点产业园直接依托或相关联，使开发区的建设从单一的产业主题概念变为产业、城建综合主题概念，从而成为城乡统筹发展的重要平台和载体。

　　3.县域经济快速发展，但县域城镇化率仍较低

　　“十一五”时期是辽宁县域经济快速发展的时期，2010年，全省44个县生产总值达到8300亿元，近占全省半壁江山。各县市通过重点工业园区的建设推进县域工业向规模化和集约化方向发展。但是资金、技术、人才等生产要素供给都集中在城市，使得辽宁县域经济发展动力和发展环境都小于城市，这些决定了小城镇承接农村剩余劳动力的局限性。辽宁设市城市占48.4%，小城镇占12.8%，农村占38.8%，全省包括县城在内的610个建制镇建成区人口只有540万，仅占全省人口的12.8%，县城人口增长速度缓慢。

　　二、辽宁城镇化发展面临主要问题

　　1.农村剩余劳动力与有限的城镇吸纳力是辽宁城镇化的基本矛盾

　　打工农民进入城市就业，并不能转为城市居民，其住房、教育和社保无着落；与此同时，越来越多的城郊农民转为城市居民后，没有相应的就业岗位和可靠的社会保障，这些人都不是实质意义的城市居民。城镇化的完整含义，不仅是土地被城镇化，不仅仅是人们到城市就业，而且人要能够在城市定居，在城市享有他应该享有的一切，因此要解决农村剩余劳动力问题必须通过城乡统筹基础上的城镇化道路使农民成为真正的市民才是根本。

　　2.固定资产投资仍是推动城镇建设的主要方式，城市建设要考虑金融风险和财政风险

　　从现在的城市基础设施资金来源看，绝大部分是地方政府投资，城市的扩张和发展仍主要依靠固定资产投资推动，而且这个趋势在持续加速。而城镇基础设施建设公共投资效率不高，大广场、大学城等造成城市空间利用率低，一些地区不考虑自身的经济发展水平和财力，盲目地推进城镇化，土地城镇化速度快于人口城镇化速度，城镇化水平超规模、超水平和超财力发展，不仅大量浪费资源，也为地方经济的长期发展带来包袱和隐患。大规模的新城建设过程中，新城区与老城区的开发建设也存在一些冲突，除了在基础设施建设上抢夺投资外，有些城市新城区与老城区的信息通讯、公交线路、供水、供电、供气等已建成基础设施建设不能很好衔接，无法实现资源共享，造成资源浪费。大规模的基础设施之后是否会有相应的产业支撑和人才支撑是城市建设成败的关键，因此政府投资要考虑相应的投资风险。

　　3.辽宁城市集聚功能发挥作用有限，城市发展不集约

　　城镇化是产业集聚和人口集中的内核，空间集中化进程是以城市为中心展开的。辽宁城市的集聚功能作用没有充分发挥，从目前辽宁省城市建成区人口密度看，2010年全省平均为1814人，其中人口密度较大的城市，如沈阳3177人/平方公里，大连2450人/平方公里，但是与北京、上海相比也还是较低，特别是一些中等城市发展还有很大空间；从经济密度看，辽宁很多城市经济密度也较低，2010年沈阳市的经济密度为12.2亿元/平方公里，大连的经济密度为13.2亿元/平方公里，沈阳、大连的经济密度仅为上海的一半，阜新、葫芦岛的经济密度更低，城市发展极为不经济，政策在促进企业和人口地域集聚效应方面发挥作用有限。

　　三、辽宁城镇化发展思路

　　城镇化更多的是市场机制配置资源的结果，但城镇化过程并不必然是一个城乡之间在收入、教育、社会保障等公共服务等方面均衡发展的过程。因此政府要在创造市场准入、要素流动、建立均等公共服务水平等方面发挥其应有的作用，促进城镇化健康发展。

　　1.把城镇化发展置于城乡一体化的轨道上，走城乡统筹的城镇化道路转移农村人口，实现从农村向城市集中与聚集。一是要让那些已经进入城市、有稳定工作的农民工市民化，在户籍、教育、医疗、社保、就业、住房等方面逐步享受市民待遇；二是加大现行土地制度改革和创新力度，建立市场化的农村土地流转制度，要把更多的农民从土地上解放出来，将他们从第一产业转移到第二产业或者第三产业中去，并在此基础上，进一步实现人口向城镇集中。

　　增加城镇就业机会，夯实人口城镇化的产业基础。辽宁在经济发展和结构调整的过程中，既要注重发展资本密集、技术密集型产业，也要注重发展吸纳就业较多的服务业；既要注重引进和发展大企业、大产业集群，也要注重扶持中小企业和为大企业配套企业的发展，为进入城市的新增人口提供更多的就业机会。

　　2.建立城镇化发展资金稳定融资机制，缓解当前城镇化建设的资金压力

　　引入市场机制，建立政府、个人和企业共同投资的多元化投融资机制，要放宽民间投资的准入，为城镇建设融资拓宽渠道，引导和支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。

　　要改变现行的依靠农民的土地、资源和积累支持城镇化发展的方式，完善土地出让收入管理制度。应通过改革土地管理制度和完善征地补偿制度，使农民更多地分享农业用地转为非农业用地过程中形成的土地增值收益。让土地出让收入更多的用于城镇化发展过程中社会保障、就业、住房等方面，促进城镇化的内生增长。

　　3.新城要实现与老城的功能互补和自我平衡

　　大规模的城市建设，需要的不仅仅是资金，产业和人才的支撑以及如何平衡和老城的关系都是要考虑的因素。要建成一座成熟的新城，需要划分不同的建设时期和阶段，需要逐步完善相关功能，但最终要努力实现系统结构平衡，以便保持经济社会的持续发展。这种自我平衡包括人口和就业岗位的平衡；自身功能平衡也就是注重居住、就业、商业、购物、办公、文化娱乐、休闲、公共设施等方面的平衡协调发展，满足当地居民的多元化需求，促进当地社会经济的聚集发展；提供广泛的不同种类的就业、城市服务，使不同的社会、经济群体与阶层之间达到大致的平衡。如此才能真正分流大城市人口，疏解母城的功能。新城作为母城所在区域发展战略的一部分，新城既要有自身独特的功能定位，也要实现与母城的协作分工，共同推进区域的平衡发展。

　　4.引导人口或企业集聚，增强城市集聚功能

　　辽宁新城建设必然会对辽宁未来的产业布局和人口积聚产生深远影响。依托新城、新市镇的区位优势和资源优势，接受大城市转移出来的成熟产业，开发具有比较优势的专业化产业，以建设产业园区和发展产业集群为重点，培育支撑新城、新市镇长远发展的主导产业和支柱产业；新城、新市镇和工业园区基础设施建设要严格坚持空间集聚、集约发展的原则，高起点规划，加大投资密度和开发强度，以经济发展为基础，提高新城新市镇吸纳就业人口和居住人口的能力。

　　根据不同经济区域的主体功能，统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境，形成合理的城镇化空间格局，保证城镇在其自身的环境容量和区域的资源承载力限度之内持续发展。在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，可以继续培育发展若干新的城市群；在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域，要适度限制城镇化进程，重点发展好现有的中小城市和镇。

　　大城市的集聚效应强，因此要顺应城镇化发展规律，支持和鼓励大城市发展。包括促进大城市现代服务业的发展，使之成为城市经济的重要支撑和新的增长点。加强大城市的基础设施建设，建立和完善城市综合交通体系、现代通信体系、信息网络体系和人才储备体系。把小城镇纳入区域城市体系之中，提高小城市与外部的经济联系能力，采取有效措施吸引产业集聚带动小城镇的发展。政策还要发挥一种导向作用：慎重发展小城镇，防止出现空城等浪费土地和资源的现象。作者：赵玉红，本文来自《今日辽宁》杂志