第1篇：浅论我国公共行政的价值取向

　　一、公共行政再思考

　　公共行政管理学是什么？学界可谓众说纷纭，新概念层出不穷。以行政学家亨利（）的观点，公共行政经历不同时期的典范变迁。（1）早期行政学家提出政治与行政二分法，认为行政是政治的执行。如古德诺于1900年提出政治与行政二分法，主张政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。（2）从行政原则的角度来定义公共行政，魏劳毕强调科学行政原则的存在，并认为这些原则可以被发现，被认知，POSDCORB是这些原则的突出代表。（3）公共行政的规范取向。第二次世界大战后，公共行政开始向政治学回归，这一时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，有“公共而无行政”。（4）管理学取向，认为公共行政即管理学。认为政府部门与私营部门无本质区别，而企业绩效优于政府绩效，政府要向企业学习管理。[1]自20世纪80年代以来，由于行政生态的恶化，西方各国开始了被称之为“新公共管理”的大规模政府改革，其共同特点是引进公共管理的理念、技术及模型。

　　纵观公共行政典范变迁，我认为有两个特点尤为重要。第一，由重视过程、规范与效率向重视结果、回应性、民主正义等价值转变；第二，由信奉“价值中立”向政治与行政融合转变。从政治与行政关系的角度来看，西方公共行政的发展经历了三个时期。

　　第一个时期是政治与行政高度融合的时期。这一时期行政的任务主要是维持秩序、维护统治，行政的作用是被动消极的，主动性和公共性不足，可将这一时期的行政称之为国家行政。

　　随着社会生活日益复杂，行政职能迅速扩张，人们对行政领域表现出的低效率引起不满，于是西方行政发展进入第二个阶段：政治与行政分离。行政研究价值中立，行政学作为一门独立学科的地位确立。行政管理不再消极和被动，复杂的职能使得人们不得不重视科学行政，追求行政的效率成为其核心价值。个人认为这一时期的行政管理还不能称之为公共行政，因为其精神与价值追求并没有突出“公共”的性质，这一时期的行政可称之为政府行政。

　　在回顾和检讨行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求未来发展方向中，沃尔多1968年9月发起了“新公共行政学”。从这以后的时期，西方行政再次与政治融合，但这种融合并非要回到原来的状态，这是一种兼具“管理性”与“公共性”的状态，行政与政治具有共同的任务而又担负不同的职责。这一时期的行政被称之为公共管理，因为这一时期公共行政的精神突出正义、公平、民主行政，主张突出政府行政管理的“公共性质”。

　　个人认为第三个时期的高级状态是行政发展的目标，即公共行政既具有企业管理的理性、效率又追求更为广泛的价值，如民主、公平、正义、回应性等，也就是管理的理性、效率要为更为广泛的人类价值服务。我国的公共行政还处在第三个时期的低级状态，管理的理性，效率不足，独立性不够，同时公共性有所散失，公共行政的价值亟待明确与强化。

　　二、什么是公共行政的价值

　　1．价值与公共行政价值。价值问题是一个复杂的问题，按照欧洲文艺复兴以来人文主义者的说法“人是世界的最高价值”，而人们在日常生活中也常常评价某物“有价值”或“无价值”。因此，在最抽象的意义上，把价值定义为事物存在的意义，涵盖着“价值”的两种基本用法。[2]按此说法，从根本上讲，公共行政的价值意指公共行政存在的意义。公共行政管理核心价值的定位，涉及的是公共行政管理的目的、本质和基础，它要回答的是公共行政管理一切活动的出发点和最终目标是什么。[3]价值总是和人的需要联系在一起的，公共行政的价值也是和人的需要联系在一起的，是和人的“公共需要”联系在一起的。人的活动是社会性的，群体性的人类活动自然需要管理。那么人为什么需要群体性活动，为什么需要管理呢？归根结底是由于人自身生存与发展的需要。从契约论的观点来看，国家与政府的产生源自于人们控制“恶”，追求个人生存与发展的需要。原始社会的管理具有朴素的公共性；奴隶社会和封建社会的管理确立个人崇拜与个人权威，在一定程度上适应了当时的社会状态，也促进了人的发展；随着公民意识的觉醒，特别是新中国成立，我国公共行政的价值回归本源，及为人民的全面自由充分发展服务，要遵循服务、民生、人本三原则。

　　2.公共行政价值特点。公共行政价值具有五个相互区别又相互联系的特点。一是内在性。公共行政价值作为公共行政的意义，转移为公共机构的意义，内化为公共管理者的信念，由公共政策及公共管理者的行为来表现。不管人们是否意识到，这种价值都影响公共行政活动及对这种活动的评价。二是层次性。“人是世界的最高价值”这说明价值是有层次性的，不同层次的价值构成了公共行政价值体系。在这里我将公共行政价值分成三个层级，分别为：元级价值（最高价值）、基本价值、具体价值。三是认识主体的差异性。公共行政价值绝非公共行政组织或个人自封的，公民在授权建立公共组织的同时就赋予了这一组织的价值。但对这一价值的认识却由个人去完成，社会中的每一个体或群体似乎都有其发言权，而不同的人由于其地位、资源、素质、利益等不同对一问题的看法也不尽相同。四是稳定性与变动性。既然公民在授权建立公共机构的同时就赋予了该机构的价值，那公共行政的价值就伴随公共机构始终。既然公共行政价值已内化为公共管理者的信念，那就会具有相当的稳定性。实际上，公共行政的元级价值在可预见的将来是不会改变的，因为发展是保持人的人类性的根本需要。当然，随着社会变迁，不同时期公共行政的基本价值和具体价值可能会有所侧重，但这并不影响其稳定性。五是模糊性。也正由于公共行政价值的层次性、认识主体的差异性、基本价值和具体价值的可变性，造成了人们对公共行政价值认识上的模糊性，认识上的模糊使人们不愿去深入探究，有的人甚至把公共权力当成了牟取私利的工具，这根本上背离了公共行政的价值，背离了公共性。

　　三、我国公共行政的价值体系

　　可以把我国公共行政价值按层次性划分为三个层级：元级价值（最高价值）、基本价值、具体价值，这样便构成一个价值体系。这种价值体系的划分意义何在？首先可以深化我们对公共行政价值问题的认识。其次，在具体的公共行政过程中，同一层级的价值可能会存在一定冲突，那么它们便可在上一层级的价值中得到统一，有利于指导我们的实际工作。

　　1.元级价值。元级价值是公共行政的最高价值、根本价值，涉及公共行政的本源意义，是公共行政存在的意义和根本目的。如前所述，价值与人的需要相关，那么公共行政的元级价值就是公共行政存在本身是为了满足人类的哪些需要。我认为，这种需要便是为了个人的生存与发展。人本源上是一个生物人，人组成各种社会组织，服从社会管理，都是为了自身的生存和发展。所以，公共行政存在的全部意义便是为了每个人的生存和发展，由此得出公共行政的元级价值为服务原则、民生原则、人本原则。这被社会主义的经典作家描述为人类的解放，人的自由全面充分地发展。当然，这三个价值似乎过于抽象，缺乏可操作性，我们可以将其进一步细化，由此衍生出一些基本价值。

　　2.基本价值。我国公共行政的其本价值常被提及，具体包括以下几个方面：

　　（1）责任原则。公共责任就是为了实现公共利益和保证公共行政能够公正有效地实施，要求政府机关或在政府中担任公职的公务员在执行公共职能的行政管理过程中，对其行为所负有的一种责任，这种责任由公务员个人的责任感、社会道德价值观、政府机构和运行准则以及法律制度加以保证。[4]公共机构和其人员活动及维持的权力、经费都来自人民，公共行政机构一经产生就有一种为人民服务，向人民负责的使命。这是一种义务，一种任务，亦是一种监督和制约。

　　（2）民主原则。要求将公民和政府及其公务员放在平等的法律地位上，体现公共利益的一致性。[5]弘扬民主精神有利于从根本上限制公共机构管理层的权力，扩大群众管理公共机构的自主权，从而增加组织内部的沟通，实现组织目标，为在全社会实现全面和谐建立坚实的基础。有利于人民提高自我管理的能力，有利于人的发展，符合以人为本的要求。

　　（3）效率原则。效率是现代政府追求的基本目标之一，政府绩效是衡量现代政府能力的重要标准之一。行政学大师威尔逊在创立行政学时就明确提出，行政学要研究政府的职能范围以及如何有效地实现政府职能。[6]特别是在当前我国致力于建立社会主义市场经济体制，面临巨大的国际国内压力的行政生态下，注重公共行政绩效显得尤为重要。效率原则要求公共行政不但要为人民服务，还要更快更好地为人民服务。

　　（4）公正原则。罗尔斯在《正义论》一书中强调“人人都应该拥有与其他社会成员平等的权利，然后又指出在安排社会的和经济的平等时，要使他们既适合于最少受惠者的最大利益，又要保证在机会均等的条件下其所依系的职务和地位向所有人开放。[7]”公共行政要为人的生存和发展服务，这里的人指的是每个人，是平等的人。社会中每个人应该有平等发展机会，对于弱势群体，公共部门应有所照顾，保证他们能得到发展。

　　（5）法治原则。法治是和谐社会发展的基石，是责任、民主、效率、公正原则得以实现的保障。法律为社会提供了明确的行为规则，严格实行法治人们就有章可循，社会矛盾和冲突就可以最大幅度地降低或者减少。建立在民主基础上的完善的法制能够把政府官员的腐败、政府的自利性限制在最小的范围以内，从而最大限度地保证政府公正、超脱的立场。

　　3.具体价值

　　上述基本原则要求我国公共行政过程中具体做到以下几点：

　　（1）便民。要求建立服务型政府，公共行政的一切活动都心系群众，方便群众。要求信息公开，让群众了解政策规定、办事程序、办事机构、负责人。要求简化办事程序，提倡“一站式”服务。

　　（2）节约。节约是效率的要求，也是责任的要求。公共行政不仅要提供服务，更要提供优质的服务，要用最少的资源提供最好的服务。

　　（3）参与。非政府公共组织和民众对社会公共事务的参与管理是政府管理模式转变的基本来源，也是发展公众自我管理能力的要求。在参与精神中，要逐渐赋予理性参与、有序参与、专业参与的要素，充分保障群众的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利。[8]同时公众参与管理是实现民主与公正原则的必要前提。

　　（4）合作与交流。公共行政不是政府“一家独大”，要加强各公共行政主体之间，各级政府之间，各公共行政主体与行政对象之间的合作与交流。行政主体要互相配合，形成合力，充分利用有限的资源。“要推动政府转型，必然要求我们树立合作精神，改变公众对政府的单向依赖关系，灵活利用双方资源，用行政合同等形式建立起政府与公众的新型关系，形成相互依赖，共同合作，优势互补，各尽其能，各司其职的良好态势。[9]”公共行政组织要及时回应民众和社会的要求，制定的政策要及时向公众传达。

　　（5）廉洁行政。公共行政组织有为人民服务的使命和义务，因为义务与权力对等，公共行政组织也就有了对广大民众产生巨大影响的公共权力，公共组织需要保证这些权力的应用是为人民服务为人民谋利的。但是，行政活动最终要由具有经济理性的人来完成，在这一过程中，行政权力可能会发生异化，公共权力用来牟取私利，这就会从根本上背离公共行政的价值，公共行政的合法性就会受到质疑。因此，公共行政机构要廉洁行政，做到权为民所系，利为民所谋。

　　第2篇：公共行政历史视野下的新公共行政学

　　一、新公共行政的兴起的历史背景

　　20世纪六七十年代，以美国为代表的西方国家接连出现一系列的社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学说面临着严峻的挑战。人们纷纷提出所谓的新的模式或中心理论以取代就的传统的理论。西方行政学界也开始用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政的今天及未来的发展，从而引发了新公共行政运动，并形成了一个新的公共行政学流派——新公共行政学派。

　　1968年由沃尔多发起的，弗雷德里克森等一批青年公共学者在纽约锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开研讨，会议采用新的研究方法讨论公共行政学的发展趋势，会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克》为书名集结出版，宣告了新公共行政学的诞生。

　　二、新公共行政的主要观点

　　公共行政学的基本思想是要以社会公平作为核心价值，建构一种入世的、改革的，具有广泛民主的新公共行政学。它强调公共行政学要以公平、民主为目的与理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联，重视人性与行政伦理的研究，倡导民主主义的行政模式及灵活多样的行政体制研究。其主要观点如下：

　　（一）主张公平与正义是公共行政的核心价值

　　传统的公共行政学把效率和经济作为公共行政的两个基本原则。所谓的效率是利用有限的资源提供更多更好的服务，所谓的经济是指花费更少的资金保持和提高服务的水平。在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率毋庸置疑地是公共行政的出发点和终极目标。对此新公共行政学提出了不同的看法，他们认为，“传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性或许没有错，但传统的政府管理往往以此作为公共行政的核心甚至是惟一目的，以致于政府效率目标的实现经常以牺牲社会公平为代价，而忽略了社会正义和社会公平恰是公共行政的根本目的。”新公共行政学强调，公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

　　美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰?罗尔斯“作为公平的正义”思想中认为作为公平的正义观主要包含了两个原则：“第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务。第二个原则则认为社会和经济的不平等(例如财富和权力的不平等)只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，他们就是正义的。”可见，这里所说的公平不仅指法律上的公平，而且指事实上的公平、结果的公平，为此就需要对最少受惠者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。新公共行政学派的社会公平价值观所依据的正是罗尔斯的这种作为正义的公平观念。对于社会公平的含义，新公共行政学派也做出了更为具体的解释，并将其视为公共行政的公共目的，赋予它作为核心价值的意义。正如弗雷德里克森在《新公共行政学》一书中所指出的：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共管理行政的变革；社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”可见，正如新公共行政学者哈登特所说的那样，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效的指导行政官员的行为，即明确了官员及组织的行为应保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为最少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。

　　（二）突破传统政治——行政二分法思维框架，倡导政治与行政的关联性

　　自从古德诺将政治——行政二分法思想加以系统化、具体化，并明确提出政治与政策或国家表达相关，行政则与这些政策的执行相关之后，国家的政治功能与行政功能便相对的区别开来。而建立在这种政治——行政二分法基础之上的传统公共行政学则一直将公共行政局限于与政治截然不同的中立性的行政领域，即执行政策而不是制定政策。对于建立在这种二分法之上的公共行政学科的发展状况，新公共行政学派极其不满，他们认为，这种传统的公共行政学把研究的视角放在行政机关预算、人事、组织及大量所谓的中性问题上，使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能解决社会问题、处理社会危机的需要。其次，他们主张用更加广阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的问题，即跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究。最后，公共行政学还确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。奉行价值中立准则的传统公共行政学在第二次世界大战以后，在行为主义的影响之下，更强调价值与事实的分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动做微观上的数量精确与描述，致使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学，成为一种独立于政治和社会之外的非人格化的东西。对此，新公共行政学派认为，纯粹的价值中立在学术研究中根本不存在，因为每一个学者都不可避免地会将自己的价值观纳入其学术思想之中。所以，新公共行政学派推崇后逻辑实证主义哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。他们甚至指出，在实证主义分析方法与实质价值不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。在他们看来，行政学者不应只是学术的研究者，更应是改革社会、促进社会进步与发展的倡导者。

　　（三）主张民主行政

　　新公共行政学派不仅期望政府能通过观念与行为的转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待公共行政进入一个全新的领域，即建立民主行政之模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。在新公共行政学者看来，民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义与公平，反对滥用权力与行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张与满足。

　　（四）主张构建新型的政府组织形态

　　新公共行政学派认为，因为公共行政组织是提供公共服务的具体承担着，所以，公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密度密切相关。而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力，公共行政组织结构也因此趋于呆板、僵硬，使政府失去了必要的敏感性与同情心，正在远离社会公众，而这与激烈的社会环境形成巨大的反差，使公共组织无法对所发生的社会变化作出迅速而有效的反应。

　　三、新公共行政学的历史地位

　　（一）对传统公共行政的挑战与发展

　　1、主张公平正义的核心价值，重塑现代公共行政的价值体系

　　传统公共行政把追求的效率与经济作为其核心价值，使传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的平等来强调效率和节约，这样一来，与其说是在照顾一般利益不如说它是在照顾特殊利益，它以献身于争取公众福利和民众的面貌出现，但实际上却反其道而行之。而新公共行政学强调，公共行政的核心价值在于社会公平，推动政治权利以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。

　　2、倡导政治行政的关联性，打破传统公共行政学的思维框架

　　自从古德诺将政治——行政二分法思想加以系统化、具体化，并明确提出政治与政策或国家表达相关，行政则与这些政策的执行相关之后，后续的公共行政研究便都自觉的建立在此假设基础之上进行相关的制度设计与建设，从而使公共行政学研究领域只能局限在狭窄的领域，并且也致使公共行政学越来越成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。对此，新公共行政学大胆的突破传统公共行政的思维框架，并在理论上对政治行政二分给予否定，倡导政治行政的关联性，从而，大大扩大了公共行政研究的视野与领域。

　　3、对传统研究领域与研究方法的突破与创新

　　对传统政治行政二分思维框架的突破，也打破了传统的公共行政学把研究的视角放在行政机关预算、人事、组织及大量所谓的中性问题上，从而致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能解决社会问题、处理社会危机的需要的窘况。新公共行政要求公共行政更多的关注现实社会问题，更多的重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究。而以社会公平为支点的公共行政学也突破了实证主义研究模式，确立了一套与其思想体制相系相配套的研究方法——后逻辑实证主义。

　　4、挑战传统科层组织体制，构建新型政府组织形态

　　新公共行政也对具有超稳定能力的传统官僚制组织体制提出了异议，他们认为公共行政组织结构传统公共组织结构趋于呆板、僵硬，这与激烈的社会环境形成巨大的反差，使公共组织无法对所发生的社会变化作出迅速而有效的反应。据此，他们提出了公共组织的改革并提出了设计方案的基本目标。

　　（二）对后续公共行政发展——新公共管理的影响

　　新公共行政不仅对传统的公共行政提出挑战与创新，其理论观点也为后续公共行政的发展提供了新的思路与研究方向。20世纪70年代在西方等英美国家都对政府管理进行了大规模的改革，即西方盛行的被人们描述为一场追求3E目标的新公共管理运动。而新公共管理运动具体实践体现出的服务化、社会化、分权化等基本取向，也都与新公共行政有着深厚的渊源：

　　1、服务化取向与新公共行政理论

　　服务化取向的内涵是顾客导向，它要求把公民视为消费者，根据顾客的要求提供回应性服务，通过征求顾客的服务意见与要求来测量和提高顾客的满意程度。新公共行政学派认为，公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密度密切相关，传统的官僚制组织体制将自身利益作为扩展看成组织的发展目标，忽视其服务对象——公众的需要，背离了民主政治的基本准则，从而提出了公共行政组织设计方案应将公众的需求作为组织存在和发展的前提的行政组织改革方案。由此可见，新公共管理运动的服务化取向很大程度上是立足于新公共行政的顾客导向的基础之上的。

　　2、社会化取向与新公共行政理论

　　社会化取向是指政府收缩职能管理范围，将一部分社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元即社区、家庭、志愿组织等。对于当时的社会背景来说我们不否认这一措施有助于减少政府的负担，缓解巨大的财政压力，但在另一方面也是为了建立新型的政府与社会关系，促进公民社会的培育与成长，为实现真正的民主打下基础。无独有偶，新公共行政理论追求的社会公平这一基本价值取向实现的根本途径也是推行民主行政，而只有让社会公众参与到公共事物中来，才能实现真正的民主行政与社会公平。

　　3、分权化取向与新公共行政理论

　　新公共管理运动认为在公共组织内部应当推行分权化管理，通过减少层级、内部授权、分散决策权等办法来促使行政效率的提高。而这与新公共行政强调公务员参与，寻求在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与也不谋而合。

　　从以上分析的种种我们不难看出新公共行政在许多方面对新公共管理都提供了强有力的理论基础。

　　四、总结

　　新公共管理运动是公共行政发展史上的重要里程碑。它的出现既是公共行政学科自身发展的必然结果也是60年代激荡的美国社会在学术界的一种回音，它开创了公共行政理论研究的新格局，标志着公共行政学开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段。纵观新公共行政学的基本思想内容和理论主张，在理论研究中它首开了质疑传统公共行政典范的先河，超越了实证主义研究模式，使公共行政不再局限于对制度和技术的研究定向，并且使公共行政学免为沦为从政治学与管理学的附庸；在实行政实践方面，基于社会公平原则所提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公民的需求做出积极回应等观念和主张均对美国政府及其行政管理产生了重大影响且对后续的改革也提供了借鉴与启发。