第1篇：农民工公民权利保护现状及对策研究

　　由于城乡二元结构体系的长期存在，我国城市居民与农村居民所享有的公民权利在现实生活中表现出不同的结果。虽然从法律上讲，无论公民的户籍在城市还是在农村，其公民身份是一样的，法律上规定的公民权利也是无差别的、完全相同的。但在具体实践中，由于收入差距、社会地位以及社会保障等诸多因素的影响，城市与农村的社会制度显现出不同的层次差异，这使得农民工与城市居民在权利的享有上产生了巨大的差距。

　　一、农民工公民权利保护的现状分析

　　随着社会经济的向前发展，政府不断制定和完善关系农民工公民权利的规章政策，这在一定程度上改善了对农民工公民权利的保障；同时，媒体网络也不断加强对农民工公民权利的报道宣传，这对于强化农民工的权利意识，保护其公民权利也具有重要的促进作用。在这些因素的共同作用下，农民工的公民权利得到了很大的改观，例如拖欠农民工工资问题、工作环境恶劣问题、社会保障问题、获得社会救济的权利等。

　　（一）政治权利的缺失

　　在我国，农民工政治权利的缺失，主要是选举权的缺失。选举权作为公民最重要的政治权利，实现公民选举权的平等，就是实现宪法规定的尊重和保障人权，也是我国走向民主法治的重要一步①。农民工选举权的不平等一直受到社会各界的广泛关注，如何保障农民工实现其政治权利也日益成为法律工作者的主流话语。修改前的选举法规定，我国农村与城市每一代表所代表的人口比例为4：1。在当时的历史条件下，由于农村人口的素质普遍不够高，适当控制农村代表数额具有一定的合理性，但从理论层面来讲，它是严重背离公平原则的。因为“人是生而平等的”，不能因为教育、经济等不同而分为三六九等。正因为如此，修改后的选举法将第十六条修改为：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”②这一修改，对于缩小农村居民与城市居民在政治权利上的差距具有重大的理论意义，它从法律层面上对农民的政治权利进行了保障。但是，在现实生活当中，农民工选举权无法实现的现象却十分的普遍，选举权的保障也存在很大的问题。由于农民工相对城市来说属于外来人口，他们在户籍上不属于城市，不在城市选举的范围之内，而且大部分城市也都没有为外来农民工的选举权做出法律规定，因此他们很难融入城市的生活当中，选举权的实现也就无从谈起了。同时，由于长期漂泊在外，农民工对于家乡的事物不甚了解，迫于生存压力，他们大部分时间都花在为生存而奋斗，也没有太多精力去关注家乡的事情。在这种情形之下，农民工要想参与到家乡的选举中去也十分困难的。可见，不论是在城市还是在农村，农民工的选举权的实现都存在很大的困难，国家在保障其选举权的实现上还存在很大的缺陷。

　　（二）平等权的不平等

　　虽然在法律形式上农民工与一般城市居民都享有平等权，但在实际生活中，农民工与城市居民的不平等随处可见：1.就业方面的不平等。就业是实现人的生存和发展的基本条件，是必须得到保障的基本权利。但农民工在就业上却受到不平等的待遇：第一、就業机会的不平等。由于农民工的大量涌入对当地居民就业造成巨大冲击，一些地方政府从总量控制、职业和工种等方面对农民工就业采取限制，使农民工只能选择城市居民所不愿从事的行业，从事城市居民所不愿从事的职业；一些地方政府对城市劳动力就业提供充分的信息支持以及各种就业优惠政策，而对农民工则不仅没有信息支持及政策优惠，反而对其进行歧视性收费，使得农民工进城就业需要承担较高的劳动力市场进入成本。第二，工资、社会福利等就业待遇的不平等。由于在对待城市居民和农民工的态度不一样，使得二者的待遇标准也不一致，农民工被迫接受低工资，接受与城市居民同工不同酬的待遇③。2.农民工子女在受教育方面的不平等。我国的《义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”但由于我国存在“城乡分治”的二元社会结构，这使得不同户口的劳动者在就业、福利方等面享有的权利有很大的差别。农民工的留守子女受教育情况差这自然不用说了，但和农民工一起进城的农民工子女的受教育情况也好不到哪里去，由于没有所在地的户口，其子女要在当地接受教育很可能需要支付一大笔借读费，这对于经济基础原本就薄弱的农民工来说显然是很不平等的。3.社会保障方面的不平等。由于存在城乡分治的二元户籍制度，农民工与城市居民的权利在很多方面都是不对等的，这就包括社会保障方面。与城市居民相比，农民工的社会保障处于低水平层次，当其生命财产权利受到侵害的时候，不能和城市居民一样，平等的得到社会的救助。就连在法律赔偿方面也是如此，前几年社会上闹得沸沸扬扬的“同命不同价”的案件就是对这个问题最好的反应，同样是生命，但由于一个是城市居民，一个是农民工，法院给出的赔偿数额居然有几倍之差。

　　（三）遭践踏的人格尊严

　　温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作的政府工作报告中，首次提出了让人的生活更有尊严的问题。④尊严是指是公民的心理承受的底线，是用以表明人固有的价值属性和拥有受到他人的尊重的权利。然而，作为劳动力市场重要组成部分的农民工，却生活在社会的底层，受着无尽的白眼与歧视，过着与他们对社会的贡献不对等的贫寒生活。这与社会公平严重的不符。作为底层劳动者，农民工更需要有尊严的生活，这不仅关系到农民工自身的生产生活，更是关乎社会公正与和谐的大问题。然而，现实中农民工人格尊严得不到保障的案例却屡见不鲜。2013年，北京的“井底人事件”再次引发人们关于尊严的热议。“北京井底人”事件指的是进城农民工迫于经济压力，为省下房租供子女读书而住下水道的事情。在记者的采访过程中，最令人印象最深的是“井底人”王秀清对“尊严”的理解：住在井下的人无所谓尊严，光要面子孩子就会吃上不饭、上不起学。这可以说是许多城市边缘群体的普遍心声，尊严从来都不是飘在空中的词语，它必须有所倚靠，有工作、有收入、有居所，才有起码的尊严，否则的话，只是空中楼阁。但是，在现实生活中，由于来自经济实力、文化水平以及社会制度等方面的障碍，农民工处于社会底层的地位，处处受人歧视、排挤，他们根本就不可能拥有和城市居民同等的工作、收入、居住场所以及社会的尊重，而失去了以上权利的平等保障还何谈人格尊严。因此，发生践踏农民工人格尊严的情况也就司空见惯了，但这一起起事件背后反应出来的却是对农民工人格尊严的一种严峻挑衅。

　　（四）社会经济权利得不到保障

　　就业政策的限制使得农民工的就业权利得不到保障。农民工来城市的主要目的是为了找一份稳定的工作努力挣钱，他们要在城市生存下来也要依靠稳定的收入，但是钱从何来？这就要靠就业来解决。农民工想在城市中生存下去只有依靠实现就业。只有实现了就业，他们才有收入来源，其生活才有一个基本的保障。但是，由于城市吸收就业的能力是有限的，大量的农民工涌入城市，必然挤占城市居民的就业资源，影响城市当地居民的就业率，从而造成不必要的社会问题。而且，在某些方面，农民工较城市居民更具优势，在一些领域往往比城市居民更容易就业。因此，一些较大城市为了确保当地居民的就业，纷纷制订相关的政策，从各个方面（如户籍、学历）提高农民工在城市的就业门槛，加大其就业难度，这无形中也侵害到了农民工就业的权利。

　　社会保障问题的不到解决。社会保障权作为保障人民基本生活质量的一项权利，它在社会生活中起着重大作用。但是在现实当中，农民工的社会保障却存在很大的漏洞，很多关系农民工切身利益的权利都没有得到很好保障。首先，由于农民工的就业具有流动性、不固定性，他们一般今年在这个城市工作，明年在那个城市工作，甚至一年之内在几个城市工作，很难长期稳定的在一个城市工作生活。其次，从企业角度来看，企业是以谋取利益为目的的，由于自身利益的驱动，对农民工养老保险和其他劳动保险制度难以产生足够的重视，执行起来自然就不会那么的积极，对劳动保险政策落实执行也很难及时到位，这对社会保障制度的推进、农民工权利的保护将产生直接阻碍作用。

　　除了上述方面的权利受损意外，农民工在受教育权、生命健康权、获得权利救济权等方面也不同程度上受到来自社会各方面的侵害，这些权利都涉及农民工切身利益的维护，都需要国家进行保护。

　　二、农民工公民权利保护的对策分析

　　我国社会主义事业的建设离不开农民工的支撑，作为城市建设者的主力军，农民工在城市建设中的作用越来越大。但是，在农民工权利保护问题上存在的缺陷却越来越突出的展现在社会公众面前。如何保护好农民工的公民权利，不仅关系着农民工自身，更是关系到我国城市建设、社会发展的大问题。因此，要从国家、社会、个人等各个方面加大力度，进一步完善农民工公民权利的保护制度，共同维护农民工的公民权利。

　　（一）加大力度，完善以宪法为核心的法律体系

　　建立和完善相关的系统完备、现实可行的法律法规体系，从立法上完善对农民工权利的保护十分必要。首先，作为我国母法的宪法，是公民权利的最有力的支撑，她为公民提供的权利保护是最基本的权利保护制度。新修订的宪法中已经增加了保护人权的有关规定，但是其规定还比较笼统、抽象，从操作性来看，与国际上人权保护公约的规定还有一定的差距。而且在内容上也有一定的欠缺，如罢工、迁徙等权利都还存在不足。这样的规定对农民工的公民权利保护是很不利的，必须在此基础上对相关规定进行完善，使其具有可操作性，能够真正运用到现实中去。农民工公民权利缺乏保障，另一个重要原因就是缺少一部系统完备的专门性法律。当农民工的权利遭到侵害时，不知道应该依据哪个法律来进行维权，因为相关的法律条文都只是零散的分布在各个具体部门法之中，要加以系统运用难度十分的大。因此，将各项农民工权益保护的法律进行整合，形成一部系统的《农民工权利保护法》十分必要，这对于维护农民工的公民权利将起到重要作用。

　　（二）加大普法宣传力度，让农民工知法、懂法、用法

　　要切实维护农民工的公民权利，首先就要让农民工知道自己享有哪些公民权利、知道哪些法律可以保护自己的权利以及如何运用这些法律来维护自身权利。要实现这点，就必须进行普法宣传。进行普法宣传，首先要成立一个领导小组，统筹负责相关事项的运行，同时，要不断完善普法工作制度。普法活动是一项繁重的系统工作，需要有一整套完备的管理、运营和实施机构，只有这样，普法活動才能够有序进行，达到预期的目的。其次，要进行深入调研，确定普法宣传的对象、地点，使普法活动具有针对性。要达到使农民工知法、懂法、用法的目的，就必须针对农民工进行宣传，而劳动密集型企业、生产型企业都是农民工密集的地方，因此，在这些地方进行普法宣传，能起到事半功倍的作用。第三，要根据农民工自身的特点，选择其经常会涉及的法律法规，如安全生产法、劳动合同法等有针对性的设置普法宣传内容。

　　（三）加强执法司法监督，提高法律的社会公信力

　　现实生活中，农民工在权利遭到侵犯的时候，往往选择私了，而不是去寻求法律救济，原因之一就是法律的公信力不高，他们不相信法律能帮其解决问题。由此也可以看出法律制度在农民工群体中所处的地位是多么尴尬，在这种情况下，就必须千方百计的提高法律的公信力，让农民工信法、用法。因此，司法机关要取得社会公信、树立司法权威，首先做到的就是保证司法结果的客观公正。必须坚决依照法律法规，遵循法律程序，使做出的司法结果客观、公正。其次，加强对执法情况的司法监督，保证司法结果得到有效的执行也是提高司法公信力的重要途径。试想，如果一个客观公正的司法结果却迟迟得不到有效执行，那么有谁还会相信法律能够保护公民的合法权利。最后，要防止司法腐败的发生。司法正义是社会正义的最后一道防线。要守护好这最后一道防线，司法工作者特别是法官自身的职业道德水平必须过硬，必须要从自身出发，从身边的小事出发，遏制司法腐败的滋生，抵制司法腐败的侵蚀。要做到这一点，关键就是必须做好对司法机关自身的权力治理工作，要把权利关进制度的牢笼，让它在阳光下运行，在人民的眼皮下运行。只有这样，才能真正树立其法律的权威，增强人民对法律的信心，从而提高法律在社会上的公信力。

　　（四）简化法律维权程序，解决农民工维权成本过高问题

　　程序复杂、时间漫长、费用昂贵是制约农民工司法维权的另一个重要因素。根据北京青少年法律援助与研究中心的调查显示，农民工维权所耗费的各项费用成本比其维权索要的工资还要高出许多，而且花费的时间也较长。因此，千方百计降低农民工维权成本是摆在法律面前的一道难题。第一，从农民工维权的程序来看。劳动者要解决劳动争议，必须先经过调解或是仲裁，最后才能进入法院审判程序，这无形中就加重了劳动者特别是农民工诉讼维权的成本。农民工因为程序的繁琐就有可能放弃维权，导致其权利得不到有效的救助。可以适当简化劳动争议的处理程序，在农民工与用人单位发生劳动争议时，直接适用仲裁程序或是直接上诉法院，从而减轻农民工诉讼维权的成本。第二，加大对农民工维权的法律援助，让农民工都能打得起官司。首先，要明确工作对象，要把农民工作为法律援助的重点对象，开辟专门针对农民工的工作场所，设立一些专为农民工来访、咨询的服务载体，从而更有针对性的开展对农民工的法律援助工作。其次，要做好相关部门和法律工作者的思想工作，使其积极参与到法律援助这一具有公益性质的活动中来，真正做到为农民工排忧解难维权。最后，要从经济上给予支持。首先，政府要加大财政对法律援助工作的资金投入，确保法律援助工作不会因为资金原因而中断。其次，要在社会上进行相关的宣传，引导社会力量投入这项事业中来，积极整合社会资源，利用社会力量来维护农民工公民权利。同时，要对法律援助律师进行思想工作，让其积极投身其中，对一些困难农民工尽量做到免费提供服务。

　　在农民工公民权利的维护中，还存在的一个问题，那就是农民工法律意识淡薄，法律能力不足，这严重制约了农民工的维权行为。因为在当今法治社会之下，不仅要求每个公民守法，更要求公民在这个基础上能够很好的运用法律维护合法权益。但是，现实中农民工使用法律维权的能力还不是很高。因此，必须提高农民工在这方面的能力，使其能够很好的使用法律武器维护自己的权利。第一，提高农民工的科学文化水平。农民工的文化知识程度与其法律意识的有着不可分割的密切关系。不同农民工的受教育的程度不同，法律意识、法律价值观念必然会有明显的区别。目前，我国农村进城务工人员的文化知识素质普遍不是很高，大多是初中文化程度和小学文化程度，当自己的平等待遇遭到侵害的时候，很多人都不知道如何运用法律武器来维护自己的合法权利。因此，必须马上采取措施提高农民工文化素质。第二，增强农民工的权利意识。虽然法律规定了公民享有各项权利，但是由于农民工在受教育方面的缺陷，对此并不是很了解。同时，加上权利意识的淡薄，在相关权利受到侵犯的时候，他们并不能联想到自身公民权利的维护，只能是听天由命，逆来顺受了。因此，加强农民工的权利观念，让他们在权利遭受侵犯的时候能积极拿起法律武器维护自己的公民权利显得格外重要。

　　作者：刘金玉等

　　第2篇：农民土地财产权利保护的国际借鉴与优化路径

　　农民土地财产权利指农民取得土地使用价值、处分土地财产、抉择土地用途、获取土地转让收入所应该享有的权利。我国农民土地财产权利涵盖农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地收益分配权、农村土地置换为城镇建设用地的集体土地发展权。农民土地财产权利保护，关系着农民的切身利益，关系到粮食安全、耕地保护及农业生产发展。本文将借鉴巴西、俄罗斯、印度、南非在农民土地财产权利保护中的经验和教训，立足于我国国情，提出我国农民土地财产权利保护的优化路径。

　　一、农民土地财产权利保护的国际经验

　　（一）巴西农民土地财产权利保护

　　1.税收确保农民土地财产利用效率。巴西的土地主要为大种植园主、大庄园主与上层人士所有，这些土地有的由于基础设施缺乏市场前景黯淡，有的纯粹是用来囤积居奇以谋暴利。巴西多数粮食产自小农耕地，大地主拥有土地虽多，但荒废严重。为此巴西联邦政府对农村土地征收土地税，收入在地方和联邦政府间按5：5的比例分配，农村土地税依照土地面积大小和开发程度，税率在3%～20%间浮动，土地面积在5000公顷以上，利用水平超过80%，适用4.5%的税率；利用水平低于30%，适用20%的税率。为刺激农民有效利用土地，提高农地产出，对产出高的土地税纳税人，最高可给予应纳税额90%的减免。对农业用地低于规定要求的，施行加征土地税。第一年税率增加2%以上，第二年税率增加3%以上，第三年及以后年度税率增加4%以上。巴西经由税收方式提高了农村土地的利用效率。

　　2.土地再分配防范不患寡而患不均。巴西农村土地管理自由，部分土地属于联邦、州与市政府所有，其他土地属私人所有，大地主自主经营与买卖土地，政府不介入。土地分配高度集中，少数人占有多数土地，多数人无地可用，无地农民为获得土地，与大地主及政府抗争，冲突激烈。为解决土地分配问题，1964年巴西政府实施《土地法》，国家土地改革与开发部司职土地改革，对农村土地进行征收与再分配、土地登记、核查及相关人员培训。尝试征收大地主的闲置农地以分配给无地少地农民。1988年巴西宪法明确，大地主所占有土地若不承担社会职能，未实施生产活动，漠视生态环境保护，不依劳动法行事，政府有权征收，依市场价确定收购价格，以国库券、地上附着物及设施或现金形式收购。这些措施推动了农村土地的开发与利用[1]。

　　3.严格土地审批，确保土地安全。巴西农村土地资源丰富，且农地多为私人所有，农地流转中，土地所有者自行决定，政府不干预土地变更。但随着外资的进入，越来越多的外国投资者购买巴西农地，从事农业生产，巴西政府虽然鼓励外资进入，但出于国土安全的顾虑，同时防范土地的倒买倒卖等投机活动，对外国投资者在巴西买卖土地设定了多重限制。

　　4.财政分等资助家庭农业。巴西依农户的贫困程度从高到低分为a、b、c、d、e五类，支持最贫困的农户。a类贫困程度最高，刚从土地改革中分得土地，在农业贷款额度、贷款利息、贷款偿还期与技术扶持上可获得最优惠待遇；b、c两类刚刚脱贫，迈入相对稳定农业生产阶段；d、e两类农户已处于稳定生产阶段，基本上无需政府的救助与支持。经由此种分类，政府集中力量扶持最贫困的农户。每个农户归为哪类由各地方政府与农民协会鉴定，鉴定结果在网上公示。

　　5.土地垂直管理。巴西土地采取私人所有制度，无统一的土地管理机构，按土地资源调查、评价、规划、产权保护与交易分部门管理。巴西地理统计局司职土地资源调查，国家土地改革与开发部司职农村地区的土地登记与规划。各部门皆施行高度集中的垂直管理，巴西地理统计局采取由联邦到各州的垂直管理模式；国家土地改革与开发部对土地登记也采取州政府到地方政府相对集中的垂直管理模式。

　　6.农业发展不忘生态环境保护。由于农户为获得廉价土地，进入亚马逊地区，破坏该地区的森林，引发生态环境问题，巴西政府加大了环境保护力度。巴西环境和再生自然资源局严格规范亚马逊地区树木砍伐的审批。若要在亚马逊地区砍伐树木，需要提交书面报告，说明砍伐地区的面积、砍伐树木的数额、砍伐树木的直径，提供砍伐树木所在地的地图，说明砍伐的树木不位于河流源头，四周无泉眼，也不位于45度以上的坡地，防范水土流失。未得到政府批准不得乱砍滥伐[2]。

　　（二）俄罗斯农民土地财产权利保护

　　1.规范农业用地征收制度。为防范过度征用农业用地，对农业用地变为非农业用地，征收3%的土地税，同时对个人处以罚款，罚款数额按地价的0.3%～0.5%征收，若为政府官员，则罚款数额按地价的0.5%～1.5%征收。简化基础设施建设的土地征收程序，征地通知时限为3个月，若土地所有人对征地补偿有争议，由法院裁决。农业用地征收制度得到进一步的规范。

　　2.保障农村土地的租赁权。俄罗斯在《民法典》（1994）、《土地法典》（2001）、《农业土地流转法》（2005）中明确保护农村土地租赁权。《民法典》中明确，土地租赁权是占有使用他人土地并支付报酬，有一定时限的使用权，土地租赁可用于建造建筑物、种植、养殖与加工，任何人（国内法人和自然人、国外法人和自然人）皆可经由协商、投标与拍卖方式获得土地租赁权。《土地法典》中明示，承租人在租赁合同许可范围内把部分或全部租赁权转让、入股、转租、赠与、继承或抵押给第三方，只需知会土地所有者即可。承租土地上的建筑物及其附着物的所有权转移时，土地租赁权连同转移。《农业土地流转法》中规定，外国法人、外国公民、无国籍人士和法人（注册资本中外国法人、外国公民、无国籍人士的资本高于50%）不得购置俄罗斯农业土地，但允许租赁耕地，租赁期最高可为49年，且租用国家所有或市政所有的土地租赁期不少于5年时，承租人可转让该土地租赁权，不需土地所有人同意只需知会土地所有人。俄罗斯《民法典》视土地租赁权为债权，土地租赁权优先，《土地法典》和《农业土地流转法》从农村土地改革需要出发，视土地租赁权为独立的土地使用权，即为物权[3]。

　　3.弱化土地永久继承占有权。俄罗斯《土地法典》中指出，法律实施前（2001年10月30日）公民继续保留已获得的国有土地或市政土地的永久继承占有权，法律实施后公民不得获取土地的永久继承占有权。鼓励公民把土地永久继承占有权转为土地所有权。《民法典》中要求，若不动产的承租自然人去世，原租赁协议的权利与义务转至承租人的承继人，出租人不得拒绝承继人继续履行未完的租赁协议。法律支持终生使用的土地租赁权，弱化土地永久继承占有权。国家着眼于推动农村土地的合理利用。

　　4.约束土地永久使用权。《民法典》中确定了土地的用益物权——土地永久使用权，明确土地永久使用权的享有人，在土地所有人允许时，可把土地出租或交由他人无偿有限期使用。国家、法人与公民皆可拥有土地永久使用权。而在2001年颁布的《土地法典》中虽然保留了土地永久使用权，但对土地永久使用权的适用范围进行缩减：土地永久使用权乃对他人土地占有、使用与收益的权利，但无对该土地的处置权利，无权出租、出借；土地使用权的享有人是国有企业与公法人——国家与市政事业机构、联邦国有企业、国家权力机关、地方自治机关；公民、私有企业法人与社会团体不得再获得土地永久土地使用权，已拥有土地永久使用权的公民，可一次性无偿获取该土地的所有权，私有企业法人与社会团体则需变更权利，或把土地永久使用权转成土地租赁权，或经由购买取得土地所有权。土地永久使用权虽在，但不再具有私法的财产权属性，仅余公法的国家政策特质。

　　5.构建了完整的地役权。俄罗斯《民法典》对私人地役权进行了规范。不动产所有权人有权要求相邻土地或其他土地的所有人提供土地的有限使用权，需要地役权人与相邻土地所有人协商确定经登记发生效力。《土地法典》对公共地役权进行明确，为保障国家、自治地方或地方居民需求，但不需征地时，俄罗斯联邦法律、俄罗斯联邦各主体规范性法律、地方自治机关规范性法律可设置公共地役权。公共地役权包括：通过土地、使用土地维护公共设施、工程、电机及其他网路、线路、运输基础设施，在土地上配置测量标志与界标及此类标志的通道，在土地上开展排水工程等。公共地役权应按照《联邦不动产权利与不动产契约国家登记法》施行不动产登记，所有公民皆可使用，无须许可。公共地役权和私人地役权就组成了完整的地役权。

　　6.施行国家地籍簿管理。俄罗斯联邦《土地法典》、《国家地籍簿法》（2007）规范了国家地籍簿管理制度。国家地籍簿登记的对象是同土地密切关联的不动产的客体。俄罗斯联邦国家土地资源与土地规划委员会下属的土地规划部门编制国家地籍簿，专门部门编制特定客体专用土地的地籍簿。国家地籍簿的内容涵盖土地使用登记、土地规模与品质统计、土壤质量鉴定与土地经济评判。通过国家地籍簿的编制，可及早察觉土地变化状况，并对土地情况的改善提出意见与建议，为土地合理规划提供信息资料，为公民提供土地环境信息，为土地流转、国家土地管理、征税提供坚实基础。对农用土地经济价值分级设等，高价值农用土地不得用于商业；农业用地若3年内未用于耕种，国家将收回土地，若耕种效益高，国家会给予奖励。对农用地实施土壤保护与再生计划，推动农用土地的保护与有效利用[4]。

　　（三）印度农民土地财产权利保护

　　1.土地资源管理纵向联邦横向分散。印度土地资源管理，纵向上呈现出联邦制特点：全国无统一的土地立法，联邦政府只制定宏观的土地管理政策和措施；邦政府把持着土地的实际管理权、控制权与征税权、私有土地与邦有土地的最终审批权，制定本邦的土地法律政策，各邦间的土地政策千差万别。横向上呈现分散管理特点，土地资源管理相关部门众多，相互间职能有交叉，各部门的管理各自为政。

　　2.成文法规范土地财产权利。印度土地管理沿循英国，成文法为土地管理的主要效力渊源，2013年12月19日印度农村发展总局土地资源司发布的《土地征收、恢复及安置中的合理补偿与信息公开法（2013）》乃印度国家层面最主要的土地管理法律依据，2014年1月1日起正式生效，取代了1894年《土地征收法》，印度中央政府按此法律开展征地及补偿活动[5]。

　　3.土地征收确保被征收人权利。《土地征收、恢复及安置中的合理补偿与信息公开法（2013）》对征收土地的补偿基于市场价值而定，依据1899年《印花税法》登记的交易合同价值或土地所在地区同类土地的均价，补偿体现了公平合理原则。补偿范围包含土地所有者的现有损失——土地附着物的损失、残余地的损失、土地所有者邻近土地的损失、土地所有者因土地征收变动导致的生活生产方式的损失，还有作为额外补偿的抚慰金，在市场价格补偿之外附加给予，对农村土地的最终补偿金额可以达到市场价格的4倍。同时，在私人土地的征收中，需征得被征地人的许可，私营公司征收土地时需得到80%的被征收人的许可；公私合营合伙组织征收土地需得到70%的被征收人的许可。在补偿时，先由征税员依据社会影响评价报告给出处置决定，若有争议，利益关联方可向征税员申请交由上级裁决机构——征税专门机构做出处置决定，只有补偿争议才可向法院提起诉讼。

　　4.土地登记现代化。在印度，连续使用土地超过10年，就可取得土地所有权。以前由于忽视土地登记，且土地登记以邦为单位各自为政，各邦只进行书面记录，相互间未联网，不能及时更新土地登记信息，效力限于邦内，缺乏完善的土地登记制度来明确土地权利。因此印度国土资源部从2008年开始运作“国家土地登记现代化”项目，及时更新土地权属变动信息，自动测定数据作为国家土地征税的依据。此项目仍在建设之中，预计会在2017年完成。

　　5.确保农业用地。在印度《土地征收、恢复及安置中的合理补偿与信息公开法（2013）》与各邦的土地税法中皆明确，各邦土地利用局司职保护良田，限制土地的农转非。譬如，喀拉拉邦规划与经济事务部下属的土地利用局，是邦内的土地资源管理机构，负责土地相关的事务，保护农田，监督检查与土地使用相关的计划，搜集、整理土地统计资料，查看邦内土地使用情况，编制土地使用政策，落实中央政府、邦级政府的各项土地政策。同时，简化农业用地的租赁手续[6]。

　　（四）南非农民土地财产权利保护

　　1.法律确保农民土地财产权利。《南非临时宪法（1993）》和《南非正式宪法（1996）》中皆规定，财产权乃公民的基本权利，法律予以保护；若根据法律出于公共目的征用公民财产，需合理赔偿。临时宪法指明国家开展土地改革是为实现公共利益。要经由土地改革扭转种族隔离时期不公平的土地使用与土地占有情况，让黑人拥有土地，确保土地使用权与所有权，推动国家安定团结，刺激经济增长，提高农民福利，减少贫穷。南非对土地的占有、使用与转让方面的法律不断完善，让所有南非人在土地的占有、使用与转让上获得法律上的安全保障，使南非人民在可持续态势下放心大胆地投资与使用自己的土地。《土地改革（佃农）法（1996）》与《扩大土地使用权与所有权安全法（1997）》，确保了农场工人与佃农不会无端受到驱逐，并为其创造获取土地长期所有权的保障。《村社财产协会法（1996）》准许村社以村社财产协会身份获得法人地位，取得、保有与掌管土地财产，法律上认可村社对土地的拥有，使村社社民从中获益[7]。

　　2.土地回归土著。《土地回归权利法（1994）》规定，对《土著土地法（1913）》实施以来黑人被强征的土地交还给黑人或给予财政赔偿。南非设置了土地回归权利委员会与土地申诉法庭，土地回归权利委员会司职调查、协商与处置处理土地申诉事项，土地申诉法庭司职审理并裁决有争议的土地申诉，政府无权干预土地申诉法庭的活动。为加快土地回归工作，《推动回归权利法修正案（1997）》要求土地申诉问题尽可能运用行政方式处理。1998年，土地回归权利委员会划归土地事务部管理。荷兰政府资助土地回归权利委员会，来增加其运作资金和运作人员与设备。21世纪之后，南非土地回归步伐加快，在财政支持下土地回归或土地赔偿得到明显落实。

　　3.土地再分配扶助弱势群体。为使黑人中的穷人、妇女等弱势群体获得土地从事农业生产，解决居住问题，南非实施土地再分配。要求商用农场的土地所有者土地所有权保留一半，另一半分配给无地的黑人。南非财政支付土地赎回资金，但并不把资金直接交付土地所有者，而是设置投资发展基金，用于土地投资，培训分得土地的黑人。还限制私人农业土地的私人保有数量，南非公民可保有的土地不得高于1.2万公顷，政府对高出的1.2万公顷的部分将没收后进行再分配，以控制农业土地的私有化比率。南非还禁止外国人拥有土地，尤其是涉及国家安全、生态环境、具有文化价值的土地，但准许外国人长期租用土地。

　　二、对我国农民土地财产权利保护的启示

　　（一）各国农民土地财产权利保护的终极目标是化解农业发展中的人地关系冲突

　　各国皆有农民土地财产权利保护问题，农村土地财产权利保护的基础与动力是土地制度的革新。时代在前进，合理有效的农村土地财产权利保护应与本国情况密切结合，以护卫本国农民利益为本。土地财产权利的保护需放眼长久。同时农民土地财产权利的保护需与社会其他领域的改革相结合，应与经济、政治制度改革相挂钩。

　　农村土地征收是土地冲突的重要因素。印度、南非与巴西都有着土地征收问题，土地征收需要有严肃的审查，可以采用听证会形式，以确保公信力，被征地农民的补偿要依照市场价格进行，征收过程要公正透明，让被征地农民享有知情权与话语权。农村土地征收中的人地冲突，要由法院或其他仲裁机构实施裁决，以有效护卫土地征收的公共利益，建立对农村土地征收的司法审查与裁决程序，对政府征地施加司法束缚，为失地农民提供司法保护。

　　农村土地保护关系着生态环境与农业可持续发展。只有加强农村土地保护，才能确保农业生态环境，保障农产品品质，保障人类的健康安全，推动农业的可持续发展。粮食安全、环境良好、农业发展作为农村土地保护的重要内容，不仅要重视，更要落实。

　　土地产权问题也是人地冲突的重要因素。农村若简单地采用私有化土地产权制度会麻烦多多。巴西、印度、南非施行了完全的土地私有化制度，引发对农村土地资源的争夺，形成土地分配的严重不均，很多农民难以取得可借以生存的土地，生活无从保证，威胁着社会安定。应以公有制为基础，构建农村土地财产权制度，明确农村土地财产权关系，推动农村土地财产权改革试点，经法律规范农村土地财产权权能，实现农村土地财产权保护的有章可循、有法可依[8]。

　　（二）农民土地财产权沿着排他性路径前行

　　各国农民土地财产权衍变是从公有财产权转变为排他性公有财产权再转变为私有财产权。俄罗斯在20世纪90年代早期把国家与集体农场大规模私有化，改为股份制农场；南非经由国有土地再分配把国有土地财产所有权转给农民私人所有。伴随着排他性的增强，农村土地财产权利逐渐变得界限分明，虽然各国农村皆有一定规模的公有土地，但占农地主体的耕地、宅地多为农民私人所有。公有农地、私有农地的财产权界限清晰分明，农民掌控着完全的使用权、收益权、处置权等土地财产权。农民土地财产权利的稳固激励农民对土地实施长期投资，有利于农业的可持续发展[9]。

　　（三）小农经济有规模经营的客观需要

　　在农民土地财产权利分明的前提下，小农经济要求规模化发展。印度独立后，各邦都打算经由法律对小块土地合并达成规模化经营。有的邦是强制合并，有的邦是自愿合并。多数情况下，小型农场、大型农场效率皆低于中型农场，中型农场的所有者更为积极地发展农业生产，这也说明规模化经营更有效率，但超过一定边界可能就会走下坡路。俄罗斯也采取措施激励农民进行规模化经营，保障农村土地租赁权，推动农村土地的合理利用[10]。

　　（四）农民土地财产权利需在法律与政策框架内保护

　　单纯从私法的理念来评判农民土地财产权利，只要是土地私有制，私人就可对私有的土地财产为所欲为，拥有绝对产权。这种观念是片面的，农民拥有土地财产的全部产权必须在法律框架内行事，不得损害公共利益，不得妨碍他人。各国皆对农村土地施行管控，在土地征用上，各国都规定政府可出于公共目的征用土地，给予适当补偿，不得违抗。在农地用途上，各国皆明确农业用地未经允许，不得改成非农业用地。还有强制性的水土保护，如南美亚马逊地区对林地的保护[11]。

　　（五）农民土地财产权利保护需要商业变革的配合

　　农民土地财产权利的保护，需要相应的商业变革。没有市场交易，农民土地财产权利的保护就没有任何独立的经济意义。护卫农民土地财产权利是为市场交易服务，只有在市场交易中才能明确界定农村土地财产权。农村土地财产权中的使用权、收益权、处置权都与充分的土地财产交易权须臾不离，没有农村土地财产的交易权，土地使用权仅在自给范围内有价值。农民土地财产权利保护仅仅是解决农村土地问题的必要条件，而非充分条件。俄罗斯起初实现农村土地家庭租赁制，由于农民得不到有效的投入产出服务，改革失败，之后只好采用农场股份制改革，农场股份制产权分配给个人没有成功，这主要是由于俄罗斯农场规模大，农业生产机械化水平高，只能规模化分配。后来，俄罗斯依照市场化原则完善农业的投入产出服务，提高了综合要素生产率。可见，农民土地财产权利保护不能单独开展，需要相应商业变革的配合。

　　三、我国农村土地财产权利保护的优化路径

　　（一）法律明确保护农村土地财产权利

　　我国宪法修正案（2014）规定，国家依法保护公民的合法私有财产与继承权，出于社会利益需要，国家可有偿征用公民的私有财产。但宪法所保障的土地使用权涵盖哪些要素，农村土地承包权的价值怎样度量，谁是农村土地产权主体，保障的农村土地财产权是所有权抑或经营权，土地征用时的补偿按什么标准给、如何给，怎样保证农民的基本权利，这些问题在法律中都没有明确。要立法明晰农村土地财产权，在解决争议时要有具体法律可依。要客观公正，关注历史，在用历史的眼光看过去的农村土地财产权的基础上，考量今天农村土地财产权的具体事实，对需要重新调整的农村土地财产权，要在有理有据守法的前提下适当调整，有利于农民生产生活，兼顾国家、集体与个人的利益，防止冲突激化，维护农村社会稳定。

　　（二）稳定农村土地使用权

　　《农村土地承包法》虽然给予农民长期且有保障的土地使用权，但认同在适当条件下，土地发包方可调整、收回土地。农村土地使用权的不稳定，会降低农民长期投资的主动性，造成生产效率损失，引发农村土地使用权交易的非确定性，干扰农村土地资源的合理配置，不能形成有效的土地经营组织。

　　农村土地使用权可在一定期限内赋予农民，准许农民在此期限内流转农地，但在到期前初始赋权的农民有权收回农地，以防范土地流转后的土地兼并，避免有损三农利益的“圈地运动”。农民心里有底了，农村土地流转或土地投资入股才会活跃，才有利于增加农民收入，缩小城乡收入差距[12]。

　　（三）农村征地回归市场

　　长期施行的对农村土地的低价征收制度，不公平、效率低，严重损害了农业、农村、农民利益。大规模的征地，使耕地大量减少，大片土地荒废闲置。而强行征地、法定补偿缺斤短两、就业安置不到位等使农民利益受损，得不到充足的补偿，引发种种社会冲突。农村征地只有回归市场，经由市场价格机制对土地供求进行调整，实现土地资源的最佳配置，才能推动农业的规模化经营，提高农民收入。

　　规范征地制度，明确界定什么是公共利益，出于商业利益的征地，一定要杜绝强制征收，完善耕地保护体系。土地项目审批、减少用地供给中，首先要考量集约利用土地、保护耕地。

　　要设置合理规范的地价形成机制。需打破政府对一级土地市场的垄断，政府征地仅用于公共利益，仅在市场失灵时介入，为农村土地市场提供信息化服务平台，提供公正的市场准入计划，而非强制定价征收农村土地。农村土地征收中，初次定价应以中立的第三方询价为主，二次定价应以中立的第三方主持竞价为主。农村土地增值收益要公正分配，土地增值收入应取之于农用之于农，这才符合公平公正的市场交易原则。

　　（四）加强农村土地的地籍管理

　　我国农村土地的地籍管理依照行政管理体制设置，存在政出多门，多头管理，不同种类的农村土地财产由不同机构依照不同程序登记，有着不同的农村土地财产登记簿和权属证书，譬如宅基地使用权登记、集体土地所有权登记、农村土地承包经营权登记及其他项权利登记，登记的法律效力也不够明确。因此需要加强农村土地的地籍管理，设置土地登记、土地统计制度，依法实行土地登记。林业、农业部门的林地、草场、滩涂的权利登记、统计、发证统一归于土地管理部门，统一农村土地的登记机构、登记范围、登记程序、登记簿，实现农村土地地籍的统一管理，明确预告登记、异议登记的法律效力。增加农村地籍资料管理的人力、物力投入，在欠发达的农村地区加快地籍管理的基础设施投资，加强地籍管理的信息化水平，构建农村土地登记数据库，实现农村土地登记信息的公开透明，更好地服务于农村社会。

　　（五）税收助力农民土地财产权利保护

　　在农民土地财产的税收设计上，应针对农村土地财产的不同用途，设置不同的税率，以保护农村土地财产的农业经营活动；抵制农村土地财产利用中的浪费闲置、农转非；限制优质的农业用地被不合理占用，有效合理地保护农业用地，通过税收激励提高农民的土地财产权利保护意识[13]。

　　作者：刘晓凤等

　　第3篇：陇东地区农村土地流转中农民权利保护的法律问题研究

　　农村土地流转制度和农村土地流转中对农民权益的保障是我党农村政策和现行法律关注的两个重要问题，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定对农村土地流转和农民权利保护作了更为深入的规定，同时也有一些重大的政策突破。土地是农业生产的基本要素，是农民赖以生存和发展的基础，也是“三农”问题的核心。陇东地区是指甘肃省东部，平凉、庆阳两市全境的统称，共辖15个区（县）、279个乡（镇）。土地问题是该地区农业发展的基本问题，涉及到农民的根本利益。虽然在我国现行立法和政策中，对农村土地的产权制度和流转制度已经做了较为完备的规定，但目前陇东地区农村土地流转中农民的法定权利并没有得到切实保障，这也带来了一系列的社会问题，不利于该地区农业的发展，也不利于城乡二元结构的打破和城乡一体化的发展。

　　一、陇东地区农村土地流转的现状

　　以陇东地区中心城市庆阳市为例，截止2014年12月20日，家庭承包耕地流转总面积是1083983亩，其中最多的是镇远县220886亩，占庆阳市家庭承包耕地流转总数的20.7%。最少的是合水县40964亩，仅占庆阳市土地流转总数的3.8%。由此可见，庆阳市各县区家庭承包耕地流转的数量并不均衡。在流转的土地中，以转包方式流转的是371839亩；以转让方式流转的是42148亩；以互换方式流转的是136513亩；以出租方式流转的是425579亩；以股份合作方式流转的是25236亩；以其他形式流转的是82468亩。以出租方式流转的土地亩数最多，而以股份合作方式流转的土地亩数最少，这与庆阳市经济发展和农民对土地的依赖程度密切相关。目前在东南沿海的部分省市，股份合作是土地流转的主要形式，股份合作能产生规模效益，促进农村经济发展，但同时也有较大的风险。庆阳市农地流转中，以股份合作方式流转的土地数量较少，与发达地区存在差距。庆阳市家庭承包耕地流转去向中，流转入农户的是502500亩；流转入专业合作社的是310041亩；流转入企业的是98695亩；流转入其他主体的是172746亩。从统计数据看，庆阳市土地流转主要是农民相互之间的流转。①陇东地区农地流转从流转方式和流转对象上都有自身的特点，课题组也对陇东地区农村土地流转中农民权益保障等问题进行了调研。从目前的调研情况看，陇东地区农村土地流转中农民权利保障还存在困境。

　　二、陇东地区农村土地流转中农民权利保护的困境

　　依据我国法律规定，我国土地所有权的主体是国家和集体，农民对土地没有所有权，仅享有使用权。因此，在我国农村土地流转是土地使用权的流转，即在土地所有权不变的前提下，土地使用关系发生的改变，包括土地承包经营权的流转、集体建设用地的流转和农村宅基地使用权的流转，本文主要针对土地承包经营权的流转中农民权利保护问题进行研究。就目前陇东地区土地流转的现状来看，对农民权利的保障还存在不足。

　　（一）对农民自由流转权的侵害

　　依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律规定，承包地的流转是承包人个人的民事权利，是否流转、以何种方式流转都由承包人自己决定，发包方或政府无权干涉。就目前的调研现状来看，陇东地区农民在土地承包经营权的流转中，农户权利主体的地位并没有体现，强制流转或在流转中受到干涉的情况比较常见。由于陇东地区经济欠发达，农业占经济的比重较大，农民对土地的依附性较强。因此，农民对土地流转的积极性不高，流转土地面积不大，比例也不高。大多数的土地流转是由县乡政府和村委会牵头或主导的土地流转。在流转中，一些基层政府和村干部为了获得不正当利益，滥用权力，迫使农民进行土地流转，或是私下与承租者达成交易，采用蒙骗、利诱或威胁农户的方法进行土地流转，严重侵犯了农民的自由流转权。

　　（二）对农民取得收益权的侵害

　　土地流转中的收益应当归属于承包方即农户，其他组织和个人无权侵占、扣缴和截留。随着我国农村经济的发展，工业化和城镇化的推进，农民的收入来源也越来越多样，从一定程度上缓解了农民对土地的依附。但与东中部经济发达或较发达地区比较，陇东地区农民就业机会缺乏，收入来源较单一，即使有家庭成员在外打工，土地仍是农民的生存和养老保障。就陇东地区而言，在缺少其他收入途径的情况下，土地流转中的收益对农民来说就是其基本的生活保障，更应该加以保护。但从目前的调研来看，在陇东地区农村土地流转中，为了获得更大的利益，想要受让土地的企业、经济组织往往是与政府或村委会合作，通过压低土地租金、转包费或转让费的方式，降低企业或组织的成本，实现利润的最大化。在合作过程中，政府或村委会从中获得了利益，而这些利益来源于对农民利益的侵害。更有甚者，某些地方的基层政府或村委会在土地流转中与农民争利，对土地流转的收益进行侵占和扣缴，严重损害了农民依法取得收益的权利。

　　（三）对农民知情权和监督权的侵害

　　知情权是指农民作为集体经济组织成员，享有知道土地流转真实情况的权利。监督权是指农民对土地流转的决策、方式和程序是否合法进行监视、督促的权利。我国《村民委员会组织法》规定凡是涉及到村民利益的重大事项，村委会都应当依法提请村民会议讨论决定，要保障村民的知情权。信息越公开透明，权力寻租的空间越小，就越有利于农民权利的保护。农民是土地流转的一方当事人，也是土地流转中的监督者。现就陇东地区的调研来看，某些村干部私下与受让人达成协议，程序不合法，账目不公开。部分受访农户表示对土地流转的具体情况，包括土地流转的补偿金额、土地流转后的收益、土地流转后的用途、土地流转合同等不知情，这就导致了村干部在土地流转中的暗箱操作。知情权是监督权的前提，没有保障农民的知情权也就侵害了农民的监督权。

　　（四）对农民权利救济的侵害

　　权利救济是指农民在土地流转中合法权益受到侵害时通过合法途径保障其利益或补救其损害的权利。陇东地区在土地流转中对农民权利救济的障碍主要是：第一，农民对权利救济的途径不明确。就目前调研来看，对救济途径不了解的农民比例不高，但也有少数农民明确表示不知道当权利被侵害后如何救济权利；第二，知道救济途径，但一旦进入救济程序后，仍无法有效的保护自己的权利，特别是进入到诉讼程序后，比如土地流转合同的签订不规范，甚至没有订立书面合同，只进行了口头约定，当发生纠纷时，没有证据证明，对农民权益造成损害；比如在有政府参与的土地流转纠纷案件中，由于公权力的介入，司法机关有时候很难做到公平、公正的处理案件，农民的合法权益得不到救济。调研中，部分农民表示对土地流转纠纷的诉讼解决程序不信任。

　　三、陇东地区农村土地流转中农民权利保护困境的原因分析

　　（一）立法原因

　　我国法律在对集体土地所有权的主体进行界定时出现了四种主体，分别是乡农民集体、村集体经济组织、村民委员会和村民小组。各主体权利界限和地位规定不清，导致产权虚置，使得农村土地产权虽然名义上归集体所有，但其处置、收益往往掌握在一两人手中，一些基层政府的领导或村委会的干部以“集体”的名义侵犯农民在土地流转中的处置权和收益权，土地流转中农民的主体地位无法实现。

　　（二）执法原因

　　根据我国法律规定政府在土地流转中承担指导、监管和服务的职责，但某些地方的基层组织却超越了监管范围，成为了土地流转中的发包方，在土地流转中对土地行使绝对的控制权和处置权。有些基层政府为获取利益，强行推行土地流转；有些基层政府将土地流转当成政绩工程和形象工程。本应当是土地流转中“监督者”执法机关，却具有了“监督者”、“参与者”的双重身份，执法机关的身份错位，也是造成土地流转中农民权利保护困境的原因之一。

　　（三）司法原因

　　农地流转纠纷案件具有其特殊性，具体表现在牵涉的关系复杂，涉及的利益多，特别是在有基层政府参与其中的案件，处理起来的难度就更大。在我国司法没有完全独立的现状下，法院在处理此类案件中，要平衡各方利益，考虑到各种关系，在各方博弈的过程中，处于弱势地位的农民就不一定能得到公正的待遇。即便是法院能作出公正的判决，也会遇到法院的判决难以执行的问题。

　　四、陇东地区土地流转中农民权利保护的建议

　　根据以上的分析和研究，并结合陇东地区自身的基本情况和特点，现提出完善陇东地区农地流转中农民权利保护机制的几点对策，主要有以下几个方面：

　　（一）立法层面

　　从国家立法层面上，首先，应当明确土地所有权的主体。从目前陇东地区实际情况看，因为立法中对集体土地产权主体规定不清晰，导致产权虚置，造成了土地流转中农民权益的流失。现行法律中应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。村民委员会是村民民主选举产生的基层组织，应赋予其独立完整的法人主体资格，代表农民土地行使权利，维护农民土地流转利益。其次，保障农民完整的使用权。土地承包经营权属于用益物权的一种，用益物权就是对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益的权利。也就是说农户通过承包，获得土地承包经营权后，就拥有对土地的占有、使用、收益部分处置的权利，任何组织和个人不得以任何方式非法侵害农民的土地使用权。我国《担保法》对土地使用权的抵押担保进行了限制，但笔者认为现行立法应当保证农民土地使用权权能的完整性，在立法中应取消对土地使用权担保的禁止。

　　（二）执法层面

　　政府在农村土地流转过程中应明确自己的职能，合理定位角色。具体做法是：第一，加强对农民土地流转监管，设置专门的职能机构负责农村土地流转管理工作。政府应当规范流转操作程序；建立健全土地流转档案；监管流转合同的签订和内容；监督流转后土地利用，防止改变农用地用途的行为发生，对土地流转的合法性进行监督。第二，加强对农村土地流转的服务工作，为农村土地的发包者、承包者和土地承包受让者提供服务。政府应建立农村土地流转市场；建立土地流转的信息平台；改善农村基础设施建设；加大农民的就业培训，通过采取这些服务措施，保障土地流转的有序进行，维护农民利益的最大化。

　　（三）纠纷解决层面

　　土地流转中发生的纠纷由于关系复杂，涉及面广，与农民的切身利益密切相关，如果处理不好就可能演变成集体事件或恶性事件，严重影响农村的社会稳定和农村经济的发展。建立有效的纠纷解决机制，也是目前农村土地流转的关键性工作。“要构建农村土地流转的纠纷化解机制，即发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用；促进各级行政机关依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的行政解决机制；尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，构建土地流转纠纷的诉讼解决机制。”②但从目前调研看，纠纷解决机制的建立应更一步深化。在诉讼纠纷解决机制中，应完善诉讼法中对于土地流转纠纷的管辖制度、举证责任制度、诉讼程序制度的规定，保障诉讼的公正性，维护农民的合法权益。

　　作者：温晓燕

　　第4篇：完善对被征地农民权利保护的法律思考

　　土地征收是实现现代化和城镇化的重要途径，也是公共利益与私权利益再分配的过程。此过程伴随着某些被征收户对于补偿的不满，造成一些诉讼或信访等事件。因而土地征收过程中要克服征补偿标准低、收利益分配不合理、被征收人在补偿机制中缺失话语权等问题，切实保障被征收人合法权益。

　　一、转变立法理念

　　（一）强化公共利益与合法性相结合原理

　　《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律虽然未能明确界定公共利益，但通过列举的方式指出“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的六个方面的公共利益。从以上法律规定的形式上来看，只有出于公共利益才能限制公民个人权利、或者是让公民将自己的权利予以让渡，应依法界定“公共利益”并明确“公共利益”执行的程序和机制，以法律和制度来规范公权力的行使，加强对公权力运作的监督机制，防止公权力对私权的恣意侵犯。

　　（二）确立抑公扬私的立法理念

　　我国现行《土地征收法》形成了“扬公抑私”的立法倾向。这种立法理念，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。需要转变为“抑公扬私”的立法理念来指导征地拆迁。首先，不仅严格地界定公共利益，要求事先进行公共利益调查和公告。其次，为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序，按照市场价格先给予足额的公平补偿，不仅为协商补偿提供了谈判的平台，而且充分尊重了被征收人的私权。第三，在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。

　　（三）可持续发展原理

　　它是指：在集体土地征收过程中，不仅要保障集体成员的生存权和发展权，保障集体经济组织主体功能的有效实现，还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的可持续发展，促进土地资源的集约化开发、可持续化利用，进而推动社会的和谐发展。主要体现在：第一，要严格区分公益性和商业性用地。第二，提高征地补偿水平。以市场价值补偿为原则，以切实保障被征收人的基本生活需求为依归，并坚持补偿标准的动态性，根据经济、社会发展情况适时调整。第三，正确区分土地增值的产生原因。可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分的立法经验，让被征收人适当获得集体土地如未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。第四，促进土地征收补偿方式的创新和完善。应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。

　　二、完善不同类型集体土地征收补偿机制

　　（一）耕地的征收补偿机制

　　应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上，统筹考虑其补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择：一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费，拿出绝大部分分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。

　　（二）宅基地的征收补偿机制

　　《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则修改后，仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先，《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”名下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿，还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下，理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次，安置补助费不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。即根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款，然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人，农民集体只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定，而不能参照邻近耕地前三年的平均产值确定，也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。

　　（三）集体建设用地的征收补偿机制

　　通过梳理相关规定，集体建设用地的征收补偿还有三点需要明确和完善：第一，集体建设用地的全部土地补偿款应当属于农民集体所有。集体建设用地使用权人则是具有独立主体资格的乡镇企业、本集体经济组织等。没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体；如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地使用权的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。第二，安置补助费与宅基地安置补助费一样不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，集体建设用地的土地补偿费应当按照征收时集体建设用地的公平市场价格确定，同时在集体建设用地已经允许有条件入市的情况下，还应当考虑集体建设用地可预期的增值收益。

　　（四）自留山、自留地的征收补偿机制

　　《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地并列提出。自留地、自留山使用权则是无期限的他物权，且更接近于自物权。鉴于自留地、自留山使用权不仅与土地承包经营权一样具有社会保障功能，而且还具有发展庭院经济、改善生活水平的重大作用，可以在参照土地承包经营权补偿规则的基础上，适当调高自留地、自留山使用权人分享土地补偿费的数额。

　　三、完善征地拆迁程序

　　土地的征收受到法律的严格限制，按照先补偿后拆迁的原则进行。以下具体针对征地拆迁过程中容易遗漏的地方做重点介绍。

　　要点一：用地要申报获批准

　　建设项目用地单位必须报市、县国土行政主管部门申请办理《用地申请》，涉及到基本农田的还要报告国务院批准，市、县国土行政主管部门拟定《征收土地方案》。这是比较关键的一点，也是区别政府征地行为是否合法的依据。

　　要点二：发布征地公告

　　征地公告由市级或县级国土资源部门实施，公告的内容包括：①征地范围、②面积、③补偿方式、④补偿标准、⑤安置途径、⑥征地用途。公告应当张贴在被征收土地所在地的村范围之内，让被征地拆迁人充分知晓。

　　要点三：征询村民意见

　　征地公告发布之后，围绕公告的六项主要内容征询村集体经济组织（村委会）与村民的意见。如果村委会或者村民提出了不同意见，应当记录在案，着手协调解决，同时还应当告知他们有权提出听证申请，并依法组织听证。县级或市级国土资源部门还应当将记录在案的不同意见、听证的相关材料作为报批的必备材料。

　　要点四：实地调查与登记

　　土地征收过程中的实地勘察程序是至关重要的。在这个环节里面，县级或市级国土资源部门应当会同土地所有权人、使用权人，去征收范围内对被征土地进行实地调查，并将调查情况现场填制成表，一式三份，然后由县级或市级国土资源部门与土地所有权人、使用权人双方共同确认、签字。县级或市级国土资源部门也应当将土地所有权人、使用权人签好字的表格作为报批的必备材料。

　　要点五：一书四方案

　　县级或市级国土资源部门做完前三个步骤的工作之后，根据征询、听证、调查与登记的具体情况，拟定出正式的“一书四方案”：一书是指建设用地说明书；四方案包括农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案。拟好后再组卷报省市人民政府或国务院批准。

　　要点六：张贴征地公告

　　省级人民政府或者国务院作出征地批准文件下发后，县级或市级人民政府国土资源部门应当在10个工作日内在被征地所在村进行公告，公告内容应当包括以下四个方面：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限和地点。

　　要点七：张贴征地补偿安置方案公告

　　根据省级人民政府或者国务院批准的《征收土地方案》，县级或者市级国土资源部门应当在张贴征地公告之日起45日内，以村为单位，拟订征地补偿安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告后，村委会、村民或其他权利人如果对方案有不同意见，又或者要求举行听证会的，应当自公告张贴之日起10个工作日内，向县级或者市级国土资源部门提出，后者应当认真研究，在要求听证的情况下还应当举行听证会。

　　四、完善农民集体对土地补偿款分配自治权

　　据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。农民集体对土地补偿款享有的分配自治权，主要体现在四个方面：一是是否分配的决定权；二是拿出多大比例用于分配的决定权；三是哪些人有权参与分配的决定权；四是是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权。

　　（一）完善集体成员资格的认定依据

　　集体成员资格的认定依据不明确、不统一。因此，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，可以考虑由《土地管理法》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。其次，可以借鉴《吉林分配意见》和《福建高院解答》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。概括式规定成员资格的认定原则或主要考虑因素、资格取得或者丧失的一般情形等；列举式规定外嫁女，“入赘”婿，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役、两劳服刑人员，外出经商、务工人员，新出生人口，空挂户，回乡退养人员等特殊群体成员资格的认定。

　　（二）明确司法审查权

　　根据集体经济组织的自治权理论，集体成员大会或代表会议有当然审查权，认定成员资格；同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权。理由是：首先，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其次，审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。相关案例表明，所有支持被侵害者土地补偿款分配请求权的法院，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。

　　（三）重构司法管辖权

　　对农民集体享有的土地补偿款分配自治权部分异化的事实，应当理性分析，正确对待。首先，自治权的异化有其合理性。（1）集体土地属于农民集体所有，而成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别。这一属性为立法权和司法权的介入与适当干预提供了产权基础；（2）“多数人的暴政”、“集体行动的困境”等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据；（3）与土地补偿款分配纠纷有关的上访现象、恶性事件等又为立法权和司法权的介入提供了现实基础。其次，顺势利导，重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权。（1）凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理；（2）若集体成员民主决议程序违法，人民法院应当撤销土地补偿款的分配决议，并责令集体经济组织重新召开民主会议形成土地补偿款分配决议；（3）集体成员民主决议的分配方案尽管程序合法，但是因排除个别特殊人员分配受益权引发诉讼的，人民法院应当审查被排除者是否具有本集体成员资格，一旦认定其成员资格，应当直接判令支持其分享补偿款的具体数额。

　　作者：胡振涛

　　第5篇：浅析城乡统筹发展下的农民权利保护问题

　　在城乡统筹发展背景下，加快三农问题的解决，必须完善相关立法、强化司法，使得对农民的财产权与生命权的保护与市民平等化。

　　一、对农民土地权益的保护

　　1、农村土地补偿标准的明确和操作

　　在中国，土地之于农民无疑是至关重要的生产和生活资料，然而，对于这样一项重要的无以复加的财产，我国现行法律对其所设置的平等性保护远不如对城市的商品房那样充分。农民所实际享有的是承包经营权，依照物权法的归类属于用益物权，因此自身难免带有权能的不足，其受限性表现在其没有终极意义上的处分权，更多地体现在收益权利的运用上。例如：对于农村土地流转，党的十七届三中全会和2009年中央1号文件专门给出了政策。但是，当农民的土地面临被征收的时候，其所有权属的先天不足就暴露无遗。首先是农民基于对土地的共有抑或说是集体所有，对补偿价格的确定农民却没有话语权，而是被法律所“决定”。根据中国现行《土地管理法》第47条的规定，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。城里人的私产可以随行就市适用地产评估的方法来界定市值，为什么农民仅因身份上的差别便适用另外的待遇，城乡协调发展背景下，对农民“一视同仁”理应对其被征用的土地予以合理的、公平性补偿（即使是在合村并居的情形下），这正如德沃金所主张的那样：“政府必须关心它治下的人民，政府也必须尊重它治下的人民。政府不仅仅关心和尊重人民，还必须平等地对待人民。”［1］所以，理念要转变。其后相应标准的确定便相对容易的多。各地一般针对城市房屋拆迁都有配套的实施意见，例如：山东省德州市人民政府关于实施《山东省城市房屋拆迁管理条例》的意见（德政发〔2007〕10号），其中第六方面规定，德州市城区房屋拆迁相关补助标准：“我市最低货币补偿标准，不得低于同区位新建普通商品房市场价格的93%”。不妨借鉴这一标准就高不就低的去操作，这样就可以较为充分地考量和保护社会发展、土地区位升值给农民带来的物质利益，这种做法恰恰是与时俱进理应做出的调整。所以必须设立一种公正的、交互性的协商机制，使得农民可以表达自己的意愿。

　　2、让农民住宅产权化、市场化

　　众所周知，确定农民房屋的所有权归属主要看其所占宅基地使用权的归属，但是土地使用权毕竟不能取代、覆盖所有权，因此可以说，农民对自建房屋的所有权缺乏法律表征和社会公示力，使得农民手中的资产不能盘活，在一定程度上，限制了农民的融资渠道也阻碍了农村经济的更快发展。实践永远是鲜活的，不少地方已经开始了相关制度的摸索、创新，例如［2］安徽省宣城市从1997年开始试点农村房屋产权登记制度改革，在农村房屋产权得以明晰后，农民可以自己的农房向银行担保贷款，农民融资能力大大提高。2008年12月山东省德州市德城区房管局对萧何庄村进行确权发证试点［3］。农民房产产权化仅仅是第一步，在此基础之上还应该使其市场化，允许其自由流转，拆除人为设置的城乡藩篱，比如现在各地频出的“小产权房”乱象以及农民房产转让的受限问题（不得卖于本集体之外的人，既包括本集体之外的农民也包括城镇居民），一味地限制终究不是办法。应该变成一种理性的疏导和智慧的管理，相关职能部门不可不作为，以防形成先斩后奏法不责众的两难困局。

　　二、对农民生命权的保护

　　1、阶段性的过渡措施——同命同价

　　在同一次交通事故中死亡的“城里人”和“农村人”，所获赔偿相差甚远，以2010年山东省人身损害赔偿标准中所规定的“死亡赔偿金”（以60周岁以下为例），“城里人”是356220元，而“农村人”是122380元，两者相差233840元，城乡二元分化明显。但是解释这一制度性的歧视却是要牵涉到社会政治、经济、文化等各方面的因素，“实体运作中的法律是一个结构、实体和文化相互作用的复杂的有机体，要揭示其一部分的背景和作用，必须调动制度中的许多组成部分”［4］，我国现在通行的解释是，死亡赔偿金是对死者预期收入损失的补偿，目前城乡居民收入确实存在较大差距，以2010年山东省为例，城镇居民人均可支配性收入为17811元，农村居民人均纯收入为6119元，如果单从经济收入这一方面来讲，这种差等对待有一定的道理，但是生命是无价的，不应该也无法被量化。退一步讲，在人口流动日趋频繁的今天，单凭一纸户口往往很难准确、真实地界定出一个农民的收入状况，立法总是落后于司法现实，在司法实务中，有些地方法院注意到了这种实际上的不公和不协调，通过自身工作经验的总结，在这两个标准之间细化出了滑动的准用空间，例如，《山东省高级人民法院全省民事审判工作座谈会纪要》（鲁高法〔2005〕201号）第三部分第五条规定：最高人民法院法释［2003］20号司法解释针对城镇居民和农村居民分别确定了不同的赔偿标准，这是考虑到当前我国城乡差别的实际情况而制定的。但随着我省农村城镇化水平的提高，城乡差别逐步缩小，从保护受害者利益出发，在两种标准存在交叉的情形下，可以按照“就高不就低”的原则确定具体的赔偿标准。对于农村人口在城镇住所地至起诉时已连续居住一年以上的，可以按照城镇人口标准计算损害赔偿数额；对于实行城乡户口统一登记管理的地方，计算标准也可以统一适用城镇人口统计标准。可见，通过这种阶段性的措施，“同命不同价”的现象在不断地缩小。诚如罗尔斯的设想：“如果一种社会安排出于某种原因不得不产生某种不平等，那么他只有最大程度地有助于最不利益者群体的利益，它才是正义的”［5］。

　　2、消弭经济落差

　　如上所言，各地阶段性的过渡措施虽然在一定程度上能解决“同命不同价”的现象，但毕竟不是根本性的解决方式。进一步分析造成这种现象的原因不难发现，还是各地经济发展的不平衡所致，因此，对身处不同经济环境的人的预期收入有较大差别，这也是城乡协调发展背景下亟待解决的关键问题之一。不应再固守农民和市民的界限，人为地设置各种非理性的障碍。城乡的统筹在法律的视野下，主要是对两种身份（市民和农民）负载的权利、义务进行平衡配置，无疑保护相对弱势的农民的财产权，应为重点问题。解决城乡经济发展的不平衡，消弭两大群体（城市和农村）的经济落差，对“三农”除了有政策方面的倾斜还须在立法方面对农民有所眷顾，改变其二等公民的地位。

　　三、结语

　　统筹城乡发展，加快解决中国城乡二元结构，在立法和执法上就应该有创新、有突破，切实、全面、积极地保护农民的财产权，生命权，给予农民以市民化的平等对待，这些问题的解决与否都直接关系着一个法治昌明的社会状态能否出现。

　　作者：王永坚