第1篇：我国农业行政管理体制的创新研究

　　农业部下面的部门基本覆盖了农业生产发展和新农村建设的各个方面，其行政管理职能也呈多样化发展，主要包含有：农业市场宏观调控管理、农业生产发展政策制定、农业市场经济监管以及农村公共服务等，这些职能部门共同建设出了地方与中央农业行政管理相结合的系统化、差异化、规范化的农村行政管理体系。

　　一、我国农业行政管理体制的改革成效

　　（一）扩大管理范围

　　经过体制的改革后，国家制定了新的农村发展战略，加强城乡一体化建设，以服务业为市场导向，注重农业与工业的协调发展，促进新农村的建设。所以，当前的农业行政管理体制的管理范围不仅农业市场经济提供优越的环境，还包含了产业化经营、机械自动化生产以及生态环境和谐发展等多个方面。

　　（二）改善管理理念

　　在我国的农业行政管理体制改革中，国家明确提出了要明确相关职能、权力与责任相匹配、职能运作要协调统一，这也促使了我国农业行政管理体制建设逐渐往多元化、市场化、开放化的方向发展。

　　二、我国农业公共政策的实施

　　我国在进行农业行政管理体制改革的过程中，制定和实施了许多的农业政策，而这些政策的落实以及应用有效程度都需要经过相关数据反馈和审核才能评定。要想促进农业的发展和新农村的建设，就要将理论与实践相结合。而只有落实了政策，才能进行有效的行政管理。并探究在实际的应用过程中，相关政策出现的矛盾和问题，然后制定出合理的解决措施。下面是利用层次分析法对我国某地区农业政策应用效果的评价指标体系进行的相关研究探讨（如表1）：

　　表中：X1是指经济繁荣、X2是指生活提高、X3是指生态文明；Y1代表农用机械总动力、Y2代表农业总产值、Y3代表乡村水电站个数指标、Y4代表农村用电量、Y5代表农民家庭固定资产数、Y6代表人均粮食拥有量指标、Y7代表有效灌溉面积、Y8代表化肥施用量、Y9代表水资源总量指标[3]。

　　从表中可以看出，对农业政策影响最大的是农用机械总动力，然后依次是人均粮食拥有量指标、农业总产值以及乡村水电站个数指标等。所以我国农业政策的主要发展方向应该是加强农业基础设施的建设，促进农业生产总值的提高，在推动农村经济发展和提高生活水平的基础上，加大农业生态文明的建设力度。

　　三、我国农业行政管理体制存在的问题

　　（一）农业调控方式有限

　　我国农业行政管理体制的调控方式相较于传统的行政管理体制已经得到了很大程度的进步，但是仍然存在一定的缺陷，主要体现在两个方面：第一，调控手段有限。目前国家采取的农业调控手段主要分为经济手段、行政手段和法律手段三种。其中，最先应用的就是行政手段，其作为传统调控手段的延续，缺乏对市场结构和市场实际需求变化的综合分析，早已经不适应农业市场经济发展的需要；而目前我国采用最多的是利用经济手段来进行农业发展的调控，并且在市场应用中取得了良好的成效，但是有时候由于市场失灵，导致经济手段失效，无法正常的进行调控；而法律手段由于法律体系建设还不够完善，所以需要综合其他手段共同使用，法律调控方式的不足，也导致行政管理信息缺乏真实性、可靠性，使得行政管理措施更多地是依据人为主观判断而执行。第二，调控范围有限。过去我国农业行政管理体制改革的主要目标就是发展农业生产、保障农产品资源的充足供给，使得我国农业发展调控范围主要局限在生产能力这一方面，而在农产品生产质量、农业生产经营模式以及生态平衡等方面缺乏合理的调控措施，使得我国农业行政管理体制不能满足农业生产产业化、可持续化、标准化的发展要求。

　　（二）行政管理机构设置不合理

　　1.目前我国农业行政管理体制在职能的划分上仍然具有传统职能划分的特点，就是依据不同等级、不同时节、不同内容将职能进行了具体明确的划分，但是国家只注意到职能的全面性，而没有注重职能的系统性和综合性。这种被分割的细化职能管理，使得不同职能的人员都只在乎自身的职责和利益，出现了问题互相推诿，有利益可言就向占为己有，这样不仅会降低农业行政管理的综合效率，而且可能会在农业行政管理体制中形成管理真空区，导致有关企业能够垄断农业市场，而限制了市场经济的平衡持续发展。

　　2.地方政府与中央在农业行政管理机构的设置上存在很严重的同构化现象，这种模式单一化、等级层次清晰化的农业行政管理体制结构，没有综合考虑地方的实际情况，缺乏差异化发展，无法推进地区特色农业以及主导产业的发展建设，也不利于农业市场经济结构的调整，同时，对农产品品牌效益和生产示范基地的建设也有很大的影响。农业高效化、产业化生产需要依赖良好的自然条件和优越的环境资源，所以，国家要因地制宜的建设地区农业行政管理机构，才能综合提升农业发展的经济效益和社会效益。

　　3.我国农业行政管理职能过分的干预农业市场经济的资源分配，利用行政手段强制性的进行市场调控，既破坏了世界贸易组织的市场调控规则，又无法进行资源科学合理的有效配置，已经无法满足农业产业化生产、可持续化发展、标准化建设的要求。

　　4.我国农业行政管理体制分为决策层、中间层和执行层，而执行层作为基层组织在我国农业行政管理体系中力量过于薄弱。我国农业行政管理体系的基层目前处于没人员、没资源、没自主思维的局面，不仅执行效果不理想，而且无法为农业市场提供贸易环境和公共服务体系。

　　（三）农业行政管理法制建设不完善

　　在我国农业行政管理中，不论是农业生产的群众，还是执法的行政管理人员，对法律的建设和利用都比较模糊。行政管理人员自身较差的执法态度加上群众淡薄的法律意识，降低了法律在农业行政管理过程中的权威性、有效性和指导性，使得许多农业发展政策和行政管理措施都无法落实到位。由于法律建设不够完善，导致在农业行政管理体制中，出现了任人唯亲、利益趋势的管理模式，极大程度上降低了工作的效率和质量；而且部分官员违反了相关法律规定，利用自身的职权来谋取额外的利益，不仅影响了农业行政管理法制体系的建设，而且破坏了社会稳定和谐的发展。

　　（四）农业中介组织发育滞后

　　随着社会经济的全球化发展，我国目前的小农分散经营模式陷入了生产规模小、生产效率低、市场竞争力弱的局面，远远不能满足农业生产国际化、标准化、产业化的发展需求。而且，在信息如此发达的时代，国家对农业发展的技术指导和公共服务建设，都不能及时快速的在农民团体中得到响应，这主要是由于农业中介组织发育滞后而造成的，使得政府、农户与市场三者之间缺乏有效的沟通渠道和实现路径。这样既不利于国内农业市场快速、合理的发展建设，也降低了我国农业国际市场竞争的能力。

　　四、我国农业行政管理体制的创新措施

　　（一）增强市场服务职能

　　我国农业行政管理体制的创新措施，首先就是要加强行政职能对农业的基础服务意识，其主要分为服务硬件水平和服务软件水平。提升农业服务硬件水平就是指，大力推动农业基础设施的建设，在我国较偏僻、经济较落后的地区增添更多的投资项目，包括道路、电网、供水等，解决当地农民最基本的衣食住行问题；而提高农业服务软件水平则是指，加强农民生产技术的培训，加大农业科学技术的研究和推广力度，给农民提供适当的补贴政策和信贷政策，促使我国农业向集约化、产业化、科学化、国际化快速发展。

　　（二）增强市场调控职能

　　农业生产十分依赖自然条件和环境资源，这也在一定程度上提高了市场调控的不稳定性。而市场调控失灵最主要的原因还是信息共享程度不够，国家不能准确的掌握市场的动态变化，而农民也不能对国家采取的措施和政策做出及时的响应，导致农业行政管理职能工作效率低下。所以，我国农业行政管理体系要综合行政手段、经济手段和法律手段来加大对农业市场的调控力度，促进信息科学性、准确性、时效性的系统建设，提供公正、公开、公平的市场环境，制定集约化、产业化、差异化的农业政策，来确保整个农业市场稳定、快速的发展。

　　（三）合理规划权力配置

　　在我国农业行政管理体制中要明确岗位职能，保证权责一致。行政权力和行政职责是手段和目标的关系，行政职责就是确立工作发展的方向和目标；而行政权力就是实现其目标而具有的控制协调手段。随着社会体制的不断改革，以及经济全球化的趋势，使得我国行政管理结构从金字塔型逐步转变为扁平型。所以，要注重农业体制中基层组织的建设，要为基层组织提供更多的权利的扶持力度，这样才能充分的调动基层组织的积极性，更好的发挥基层组织具有的信息优势和结构优势，及时有效的实施国家政策和指导方针，提高国家的市场宏观调控能力。

　　（四）加强行政管理法制建设

　　加强我国农业行政管理体系法制的建设，要确保三个基本要求：第一，是明确职责要求。农业行政管理人员要熟练掌握自身具有的行政权力，不能逾越自身权利范围行使职能，也不能将权利和责任分开，要努力的运用自身的职能完善农业行政管理体系，促进农业的发展；第二，遵纪守法。不仅是行使的对象受到法律的约束，而且行使人员自身也要严于律己，不能明知故犯，利用手中的权利谋取私利，破坏市场结构，损坏农民利益；第三，加大惩罚力度。对于利用不合理手段垄断行业、哄抬价格的企业要进行打压，对侵犯国家法律法规的现象要严惩不贷，确保农业市场稳定、健康的发展。

　　（五）加强信息化建设

　　我国农业行政管理体制加强信息化建设，主要是利用先进的计算机技术和互联网技术，建设全面化、系统化、智能化、时效化、科学化的信息系统，来完善农业行政管理体制的建设，实现行政组织机构能够及时、准确、有效完成农业服务和行政协调管理。同时，要建立与农民互动的反馈机制，确保信息的共享程度、传播速度、执行力度更加高效。

　　五、结语

　　我国农业行政管理体制经历了许多次的改革和完善，已经逐渐趋于成熟，但是要实现农业生产国际化、产业化、标准化的目标，还需要进一步的改革，完善农业行政管理市场职能，合理规划权利配置，增强市场调控能力，加强信息化建设，构建政府、农民、市场一体化的建设，确保农业市场稳定、快速的发展。

　　第2篇：我国行政管理体制改革对村民自治的影响分析

　　一、现代系统理论及其在分析行政管理体制与村民自治关系中的应用

　　(一)现代系统论中的一般系统理论简介

　　现代系统论于20世纪40年代由美籍奥地利生物学家L?V?贝塔朗菲首创。现代系统论中的一般系统理论，也成为系统理论。系统理论认为，系统是由相互联系、相互作用的诸要素组成的具有特定功能的有机整体。系统都由一定的要素构成，都具有一定的结构和功能，处于一定的系统环境之中。

　　1.系统和要素是对立统一关系，系统是整体，要素是部分，它们互相依存、互为条件。系统和要素相互联系、相互作用，系统对要素起支配作用和主导作用，系统的性质与功能，支配和决定它的组成部分的特性和功能；系统对要素也有依赖性，要素的变化会影响系统的变化。系统的要素具有层次性，每一层经上的要素是更大一级的系统的子系统，此时的子系统既具有自身作为系统的地位与属性，又具有要素的地位与属性。

　　2.结构与功能：一切系统都是结构和功能的统一体。系统的结构决定系统的功能，系统功能反作用于系统结构。

　　3.系统与环境：环境指存在于系统外、与系统发生作用的事物的总称，即为系统提供输入或接受系统输出的场所。在一定条件下，外部环境会影响系统的结构、有序度和功能。

　　(二)现代系统理论在分析行政管理体制与村民自治关系中的应用

　　我国的行政管理体制是一个系统。我国行政管理体制的系统层次非常明确，中央到地方的各级政权组织的划分，使中央下面的每一层级成为上一级的一个子系统。行政管理体制的系统结构就是一定职权划分和职能配置下的行政组织结构体制和运行机制，系统功能就是其行政职能。行政管理体制是上层建筑的重要组成部分，由国家的基本政治制度规定，受国家经济制度、文化传统等因素的制约，这是行政管理体制的外部环境。无论是村民自治，还是国家的行政管理，它们都是上层建筑的一部分，都属于国家治理的范畴，构成一个体系。温家宝总理曾指出：“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治。”行政管理体制改革是社会主义民主政治的重要内容，用系统理论对我国的行政管理体制和村民自治之间的关系进行分析，可以为通过行政管理体制改革推进我国农村基层民主建设以及实现二者的互动提供理论支持。

　　二、行政管理体制改革滞后成为制约村民自治的体制瓶颈

　　(一)村民委员会行政化使村民自治被扭曲

　　家庭联产承包责任制建立后，三级所有、队为基础的人民公社体制不适合新的生产关系的发展要求，村民自治应运而生。上个世纪80年代初，村民自治作为一种新生事物在广西壮族自治区宜州市出现后，被迅速在全国推广；1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》；1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过和实施，以村民自治为核心的农村基层民主建设在全国正式拉开序幕。我国村民自治在取得长足进展的同时，也出现了很多问题。“村两委”的矛盾、贿选、家族斗争、黑恶势力参与其中等很多不正常现象的出现，使村委会选举成为利益的角逐场和矛盾斗争的舞台。从某种程度上说，村委会选举带给农村的不是自治而是混乱。面对村党支部和村委会之间的体制内矛盾，以及村委会选举中出现的许多问题，许多地方实行了村委会主任和村支书由一人担任的“一肩挑”做法。譬如：2007年，银川市27个乡(镇)的286个村中，有281个村进行换届选举，村委会主任与村党支部书记成功实现“一肩挑”的达到242人，占86.4%；截至2007年11月，海南省琼山区村(居)组织领导班子换届选举工作全部完成，全区90个村(居)组织全部实现了书记、主任“一肩挑”；广东省开平市在2005年村“两委”换届选举后，“村两委”交叉任职率达96.1%，村党支部书记兼村委会主任的“一肩挑”比率达96%，远远高于省委、省政府提出的交叉任职率和比率达80%的要求。“一肩挑”的做法，成为目前村委会行政化的一种主要表现形式。“一肩挑”的做法，被不少研究村治的学者认为是基层民主建设的退步。因为在许多地方，“一肩挑”的做法不仅没有真正实现村民自治，反而使主要村干部大权独揽，不利于权力的监督和制约。譬如：《广东村官卖地敛财屡爆大案村民自治遭践踏》一文指出：“从广州黄埔社区干部用麻袋分赃款，到陆丰村民悬赏百万元征清官来扳倒腐败村官，从佛山禅城村委主任挪用公款2170万元，到汕头潮南村支书毁林占地200多亩建豪华墓地……有关村官腐败的新闻一再刺激着人们的神经”；由于村委会权力太大，以至于“村民自治变成了村委会自治”；而村委会成为乡镇政府的“下属机构”，村干部变成了乡镇政府在农村利益的代理人。

　　(二)村委会行政化的原因在于行政管理体制改革的滞后

　　村民委员会与乡镇政府的关系，实质上是村民自治权与国家行政权的关系。村民委员会的行政化，实质是两种不同权力产生方式的冲突，即国家行政权力与村民自治权的冲突。从制度设计上看，村委会是农村群众的自治组织，乡镇政府和村委会的关系是指导与被指导的关系，村委会协助乡镇政府工作。乡镇政府作为村委会的直接上级指导者，应该维护制度的权威和法律的尊严，担当好公正裁判的角色，确保村民自治的顺利进行。而实际情况却是，在村民自治的问题上，乡镇政府靠强有力的行政权力，对村民委员会进行了领导而不是指导，像一些地方，乡镇政府不仅直接指定村委会候选人，甚至还出现了乡镇政府直接任命村主任、撤换村主任的现象。有调查表明：我国农村党支部和村委会在工作中发挥作用的情况大致可分为三类，一类情况是村民委员会过度自治，村党支部放弃了领导权；另一类情况是“村两委”互不相让，村级组织瘫痪；还有一类情况是村党支部包办村务，自治功能弱化；这三类情况所占比例分别为11.8%、7.2%和81%；特别是在第三类情况中，“党支部长期以来掌握村中绝大部分权力，推行村民自治后虽然部分权力有所弱化或受到制约，但由于上级党委、政府的支持及历史形成的权威，村民自治难以落实，仅成为一种摆设，没有实质上的内容”。

　　乡镇政府与村民自治的冲突和村委会的行政化，主要在于行政管理体制改革的滞后。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：现行行政管理体制存在的问题是，“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。”国家行政权与村民自治的冲突，直接表现为乡镇政府与村庄的不同利益的冲突，乡镇政府往往成为直接的责任担当着，实际上是行政管理体制的问题。譬如：现行的干部任用机制和考核方式，以GDP为目标追求的政绩观等，使基层政府不得已而为之；部门一把手的权力过大，导致权力滥用和腐败等问题。无论是农村收取税费时的农民负担过重问题，还是今天征地拆迁中的行政违法行为，好多问题出在基层，但问题的根源却不在基层。

　　三、村委会组织法难以解决行政干预问题

　　为进一步推进和完善我国的村民自治制度，更充分地发展农村基层民主，进一步保障广大农民当家作主的权利，2009年底，全国人大常委会初次审议了《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》后，向社会公开征集意见。《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》将通过完善村民选举委员会的组成和推选程序、增加选民登记的内容、完善对村民委员会成员的罢免程序，进一步完善村民委员会的选举和罢免程序；通过充实村民会议讨论决定的事项、完善村民代表会议的组成和议事程序、增加村民小组会议制度，进一步完善民主议事制度；通过增加村务监督机构、完善民主评议内容、增加村务档案制度、完善村民委员会成员任期和离任审计制度，进一步完善了民主管理和民主监督制度。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是我国村民自治的主要内容。村委会组织法的修订，将有利于改变我国村民自治中重视民主选举程序而忽视民主决策、民主管理和民主监督的执行的重形式、轻内容的情况，从农村内部为加强农村基层民主建设提供法律保障和制度支持。但是，对于村民自治外部的行政干预问题，它依旧难以解决。《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》第三十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”如果乡镇政府的干预行为来自上级政府，是在执行上级政府的指示，那么，无论从法律上看，还是从现实情况看，依法属于村民自治范围的事项被干预后，都将难以解决。譬如：2010年1月7日发生于江苏省邳州市运河镇河湾村的征地血案，从媒体披露的情况看，行凶者中，包括村支书等多个村干部，“村两委”变成了开发商和当地镇政府的工具；血案背后隐藏着深深的行政违法行为，当地政府“以租代征”的土地违法占用行为和多年来推行的发展模式是根源。这种深层次的行政违法行为，严重扭曲了村民自治，从案件发生后出现的一些情况看，若不是因为案件的恶劣影响引起了中央等高层领导的重视，单靠基层地方政府是难以解决的。

　　村民自治自身内部的制度完善只是一个方面。作为一种外在嵌入式制度，村民自治制度的发展还有待于外部大环境与之相协调。可以说，外部环境问题，将成为今后影响我国农村基层民主建设进展的重要因素。

　　四、村民自治的推进取决于行政管理体制改革的进程

　　有专家指出：“农村税费改革后，基层政府职能和管理模式不仅难以转变，还出现了与自治化要求相反的倾向”，“取消农业税后，许多乡镇与行政村的财政收入没有了来源，在很大程度上要靠上级的转移支付，这反而加重了它们对上级的依赖程度，固化了自上而下的管理模式。”当前的行政管理体制下，自上而下的权力产生方式，现行的干部任用机制和考核方式，以GDP为目标追求的政绩观等，成为影响村民自治推进的体制和机制问题。行政管理体制改革的相对滞后，政府职能转变不到位，成为制约村民自治发展的体制性障碍。运用现代系统论的一般系统理论，就很容易解释，村民自治权被国家行政权力扭曲，在于行政权力的强大。系统对要素起支配作用和主导作用，系统的性质与功能，支配和决定它的组成部分的特性和功能。村民自治组织虽然不是国家行政组织，但它属于国家政权组织和上层建筑的系统。村级政权组织，在我国政权组织中处于权力的最底层，作为系统的要素，是最低层级的要素，自然深受系统的支配，被系统作用。系统对要素起支配作用和主导作用，所以，推进村民自治，仅仅局限于乡镇一级的改革不能解决问题，需要对整个行政管理体制进行改革。正如有研究者指出：目前的乡镇改革基本上聚焦于政府规模，做的主要是“人多人少”的文章；规模问题固然重要，但是，如何催生新的政府运行机制，让“服务型政府”具有内在的组织结构基础和制度基础，是一个更具根本性的问题；乡镇改革的根本性推进，需要市县政府运行机制的重大调整相配合。

　　当前，我国正在加大力度，进行以转变政府职能为核心和推进政府机构改革为主要内容的行政管理体制改革，把建设法治政府、责任政府作为目标。随着行政管理体制改革的推进和体制性障碍的解决，村民自治会取得大的进展；同时，村民自治的推进，也有利于基层政府职能的转变。