科层制困境破局的中国逻辑：构建党全面领导的新型国家治理结构

叶子鹏

  摘要：新中国成立以来，中国共产党构建起了一套有别于西方的国家治理结构，在探索对传统科层制运用、改造与超越方面取得了实质性的进步。 党的十八大以来，尤其是近五年来，中国共产党明确了以构建党对国家治理结构的全面领导作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支点，实现治党逻辑与治国逻辑高度互洽，进而超越传统科层制国家治理模式，充分激发出蕴含于中国制度中的现代化治理能量。 中国共产党全面领导的新型国家治理结构，正是实现政治与行政辩证统一于中国国家治理现代化实践进程的组织依托，通过“政治”领导优势有效抑制“行政”的“负功能”，为消弭与科层制相伴而生的形式主义与官僚主义问题开辟了全新道路。
  关键词：科层制；中国逻辑；国家治理结构；机构改革；党的全面领导

  科层制（Ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ）作为一种实现国家社会管理职能的重要工具，肇始于前近代社会，体现出人们对于切实突破管理活动中不确定性限制的向往与探索。 进入工业文明时代，伴随行政国家（Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｓｔａｔｅ）的正式登场，依托于更为严谨和精准的行政规制及明确的权责体系，现代科层制在实现大型组织中的控制与协调目标方面又有了更加长足的进步。 然而，这些并不意味着马克斯·韦伯（Ｍａｘ Ｗｅｂｅｒ）所设想的理想科层制已经在实然状态上进入完成时。① 相反，科层制条件下的国家治理仍然面临着官僚理性的过度发展、非正式组织与“潜规则”的种种挑战，以及低效率刚性、保守性与固化差别等科层制的“负功能”问题。② 其中，自然也包括了中国本土语境中提及率颇高的形式主义与官僚主义问题，党的二十大报告全文就用了三次笔墨明确提及形式主义与官僚主义问题。③ 在“很难想象科层制的替代形式”的情况下，④人们只能尝试从理性官僚制的上位制度寻求相关困境的解题方案。 而在引入了政党主体，⑤构建出“政党－国家－社会”三元
主体结构的中国式现代化国家治理实践中，⑥中国共产党通过政党对国家治理结构的全面领导，将政治性目标贯穿于国家治理的行政过程中，为打通科层制的壁垒，实现治党逻辑与治国逻辑的有机统一创造了可能、开辟了道路。
  一、现代科层制的源流及其困境显现
  在韦伯的理论预设中，科层制是对应于现代大规模工业社会管理的一种组织原则。自 １９ 世纪以来，西方国家科层制的工具理性得到了全方位的延展，由此也带来了行政领域的管理主义革命浪潮，深刻影响和重塑了国家与社会在现代化国家治理实践中的相互关系。 但伴随信息经济时代和后工业化社会的到来，科层制在国家治理中的局限性也愈发不加掩饰地暴露出来。 其中，形式主义与官僚主义问题尽管看似只是疥癣之疾，但放任其发展，则不仅会对行政效率产生极其负面的影响，而且很有可能逐渐侵蚀民众对于政策合法性乃至整个政府合法性的信任根基。 尤其是对于中国这样一个社会主义国家而言，形式主义与官僚主义问题的政治性后果更是不容低估。 因此，如何改革现有的科层制，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构”，就成为“现代化和正在现代化的社会———资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会的难题之一”。①
  中国传统官僚体系中的文书主义元素②使得中国国家治理的制度化水平在很长时间内的确高于缺乏成文法与统一行政权威的西欧社会。 然而，正是致力于减少国家治理过程中的不规范性、不确定性和不经济性的文书体系，在治理实践的演化中也完全可能走向反面。 其流弊所在，轻则导致政令不行、行政不修，重则至于法纪紊乱，上下离心。 但正如王亚南先生所言：“官僚政治在任何历史时代都能存在……（官僚主义）作风，确实在任何设官而治的社会中都可以见到。” ③显然，将形式主义与官僚主义问题单纯地直接归咎于中国的政治传统或者政治文化特性，既不能帮助我们找到其真正病灶所在，也不利于对症下药地找寻更加合理的解题方案。
相对的，我们尤其有必要通过厘清科层制的实践逻辑来实现对科层制困境的问诊。
  追根溯源，在实现科层制运行的实践逻辑中，四通八达、彼此交错的等级体系成为载体，一方面以非人格化的规则作为规范，另一方面又以具体的权威作为“命令－服从”的基础，推动政策在科层制体系中由政策发起到政策完成的推进。 该体系存在的特征主要在于：（１）在传统的科层制当中，上下级之间往往存在着“委托代理”的关系，而这一关系沿着科层制本身向外呈“涟漪”状扩散。 除了科层制两端以外的其他任何节点，均同时肩负“代理人”与“委托人”的双重身份，一方面既要完成对下位层级的监督，另一方面又要完成来自上位层级监督的回避与逃脱。 一般而言，政策落实的难度越大，这种张力关系则越显著。④ 与此同时，科层组织在长期运作过程中，还会基于自身利益考量进行选择性执行和变通执行，⑤从而造成政策执行的“中梗阻”问题。 （２）传统科层制运行的具体结构与其治理对象的规模和体量都高度相关，大规模社会的治理将意味着科层结构在垂直与水平两个维度上的高度复杂性，⑥对于大规模组织中的个体而言，这可能也意味着个体特定行为对于组织整体的影响减弱了，换言之，也就是局部问题的严重性被组织规模所“稀释”了；这样一来，科层制运行的基本原则中强调对非人格化规则体系的严格遵从原则还可能出现极化现象，加剧降低科层制对治理需求的回应敏感性。 （３）科层制的规制
并不能完全辐射实际影响政治或政策过程的所有主体，相应的非正式组织则可能“异军突起”填补这一权力真空，尤其是在基层治理实践中这一现象更加明显，这就往往又会导致科层制权责对应原则的效力急转直下。 所有上述特点在科层制具体运行实践中的具体表现，很大程度上就集中反映为人们所深恶痛绝的形式主义与官僚主义问题，而这些问题在面临诸多内外部风险与挑战的中国政治场景中会变得更加突出。 其实，在韦伯那里，他的研究就暗含了一种十分明显的“欧洲中心主义” （Ｅｕｒｏｃｅｎｔｒｉｓｍ）倾向，①在他笔下的中国，已经被处理为“他者”，是作为一种丧失自主话语表达的中国而存在，是重新被建构的作为论证工具的中国。② 往后的西方的中国科层制行为研究实际上也只不过是同时期西方社会科学理论所共享的现代化理论想象在中国的经验展开。③
科层制条件下的形式主义与官僚主义问题，就其本质而言是公共权力在运行中逐步背离公共性原则的异化结果，而其具体症结的暴露又往往与科层制本身的特征有着千丝万缕的联系。 显而易见，这就决定了相关问题是很难仅仅依靠科层制自身的调适而得到解决的。 事实上，在以往科层制的内部改革中，往往会出现以新的形式主义代替旧的形式主义，新的官僚机构叠床架屋，代替旧的官僚机构等问题。 这就深刻反映出科层制作为单纯的行政管理工具，其理性化水平始终无法突破管理主义的制约。④ 因为，基于管理主义的立场，形式主义与官僚主义问题尽管也损害了行政效率，但一般而言并不涉及维系管理权威的根基，相反，它们完全可以被理解为正常的“政府失灵”行为，被看成是社会支付的“管理成本”的一部分。 然而，当我们引入政治性的考量时，形式主义与官僚主
义问题的性质就发生了质的转变，它们将不再被简单看作是一些“正常的损耗”，而是内含着削弱政权政治合法性、损害政治认同基础，乃至于关涉根本政治制度属性的消极影响的滥觞。 相应的，它既不应该也不可能在单纯的技术性领域中得到探讨。 这样一种认识，就为在政治性问题的框架内思考形式主义与官僚主义问题，进而突破科层制绩效改进的瓶颈制约提供了思考空间。 尽管所谓结构性科层制在新中国发展迅速，⑤但我们有理由意识到，中国所特有的“政党－国家－社会”三元现代化治理主体结构以及贯通政治问题与行政问题解题思路的制度特征，相对于西方国家与社会两分、政治与行政两分的模式，是更具有克服和超越科层制治理局限的可能性的。
  二、从国家治理结构视角对现代科层制困境的回应
  区别于科层制所存在的西方制度基石，中国特色社会主义制度赋予了中国共产党驾驭科层制工具的理论与现实可能。 理解中国，必须理解科层组织。① 在当代中国国家治理体系中，中国共产党作为执政党领导政府建设，其组织也高度嵌入到各级行政机构中。
  作为无产阶级执政党，中国共产党在不断探索驾驭大国治理规律的同时，又始终以保持革命党的自我革命品质为己任，践行着政治性目标与行政性目标在本土现代化国家治理实践中的有机融合、内在统一。 国家的意识形态观念对政体的创制及运作具有奠基性和中枢性影响。② 在中国式现代化进程中，中国共产党全面领导集中统一的“党政结构”，往往可以通过运行政治权力来突破行政科层运作过程，以特定治理事项为中心，绕过繁复的科层链条，将任务及其配套资源精准靶向至特定层级、机构和职位，以提升执行效率，防止信息扭曲和目标置换导致的绩效损失。③ 这一中国共产党全面领导的新型国家治理结构的特性能够尽可能规避科层制所带来的“钝感”，④换句话说，也更能够在应对愈发复杂的大国现代化事务中游刃有余。
  从某种意义上说，新中国成立以来，这套制度模式业已在实践中充分支持着社会主义建设和改革事业不断向前推进，也在实践的同时得到了日益成熟的经验总结与理论升华。 党的二十大报告指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量，坚持党中央集中统一领导是最高政治原则”。⑤ 这一论述把党的全面领导视为中国特色社会主义制度的一项重要优势。 这种高度强化党的全面领导的思维，一方面，意味着在中国的现代化制度中为一个拥有超强统摄力的能动主体预留了发挥作用的足够空间和余地；另一方面，也提醒人们，党的全面领导不会因为党的政治权威而得到自然实现，而是需要在厘清把握政治与行政、领导与执政关系的基础上才能获得制度保障与现实落地。
  总书记明确指出：“坚持和加强党的全面领导，既是深化党和国家机构改革的内在要求，也是深化党和国家机构改革的重要任务，是贯穿改革全过程的政治主题。” ⑥显而易见，在坚持和加强党的全面领导的政治框架中，行政改革的目的是最终服务于政治性目标的。 事实上，追溯中国共产党革命建国建制的历史原点及其过程，伴随着中国共产党将其自身深度内嵌于新中国的国家治理结构中，现代中国的治理模式就已经与强调政治与行政两分的西方模式出现了彻底分殊。 对此，有学者试图用一种结构性的名称来加以描述，认为中国共产党通过政治体制的创新，构建为国家提供稳定秩序的新机制，走出了一条自己的稳定支持国家发展的政治发展道路。① 也有学者在总结了改革开放四十多年来中国共产党以责任、效率、理性与法治为核心的渐进式制度改造与价值建设的
经验后，认为中国的政治体制实现了从“党治国体制”向“党兴国体制”的转型。② 还有学者结合党的十八大后中国国情、党情发生的重大变化分析了党的十八大以来中国共产党的领导体制变迁，用“以党领政”体制来概括相关体制的基本特征。③ 这些具体的表述或有可议之处，但作为基本认识的共通交集部分，中国不同于所谓经典西方模式的党政体制在治理现代化乃至整个中国式现代化进程中的作用则普遍得到了人们的关注与认可。
  那么，中国的科层制究竟在何种意义上可以构成一种概念类型？④ 在当代中国沿着中国式现代化的道路稳步成长的同时，而西方却普遍出现了“政治衰败”现象，且日益陷入治理困局的情况下，人们越来越清晰地意识到，尽管中国的党政体制往往被西方的政治家和学者们以“有色眼镜”定义为实现治理现代化甚至是实现所谓“现代化”本身目标的障碍，一种在“转型范式”视野内的有待改变之物。⑤ 但从现代化治理绩效及其现代化政治意义的角度考察，中国共产党在中国国家治理结构中的嵌入，既超越了西方传统的政党组织逻辑，又超越了西方国家的政府组织逻辑的解释范畴：有别于西方政党，中国共产党本身就具备内在的政治权威，是国家的支配性组织和力量，通过自身对行政体制的领导，⑥以及将自己的组织、制度和价值嵌入国家，形构和决定了国家形态、特征、方向和
前途，形成了独特的中国党政体制，⑦并确立起独特的体制运行逻辑，这将格外有助于在中国政治场景中应对现代化国家治理领域的各种矛盾问题。
  当然，这一体制的内在优势也正是通过现代化国家治理实践中的不断调适来得以体现的，在超越科层制困境的过程中，中国共产党始终不渝致力于探索建立一种合理、科学的国家治理结构。 从历史上看，这一关系曾经表现为一段时期内“党政不分” “以党代政”的模式，从而也留下了“泛政治化”倾向冲击正常行政管理与政策过程，以及过分否定科层制中合理规制的惨痛教训。 但在意识到这种模式的弊端后，中国共产党也开始积极探索在不动摇党的领导地位的基本政治前提下实现国家治理结构合理化的改革之道。党的十三大后，党政关系规范化、党政分工等理念逐渐被引入到新型国家治理结构的完善过程中。 新时代党和国家对于沿着中国式现代化道路、遵循中国本土发展逻辑持续推动这一体制的规律有了更加全面系统的把握：（１）这一体制建立在对国家治理结构中党的地位的明确认识的基础之上，党的十九大党章将党的领导从“政治、思想和组织的领导”修订为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党的二十大更是直接将“党是最高政治领导力量”写入党章。① 这就实现了中国共产党作为人民意志的引领及代表主体与国家意志的集中及运行主体的高度耦合。 （２）党的有效领导也提出了对于现代化治理绩效方面的更高要求和标准，从而也使得推动行政体制改革，不断完善国家治理结构的合理格局天然成为了巩固和发展中国特色党政体制的题中应有之义。 正是在这一论域中，坚持党的全面领导的政治性主题与推动国家治理现代化的行政性主题实现了有机统一。 党的十九届四中全会专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，重点之一就是通过党和国家机构改革，合理调整国家权力结构，实现国家治理现代化。 （３）在处理国家治理结构的具体实践中，应该同时把以人民为中心的政治立场与问题导向的解题思维作为考核指标，要完善党的领导体制机制，同时要防止一些思想误区，②既不能片面地把党的全面领导粗暴曲解为以党代政，也不能将党政分工片面曲解为党政分开。
  回到应对科层制中形式主义与官僚主义的问题上来，正是这样一种不断完善中国新型国家治理结构的努力，使得打破了政治与行政问题边界的中国体制提供了此痼疾新的破题可能：（１）政治性问题与行政性问题的融合，提升了行政性问题的影响权重，“人民利益无小事”的要求在一定程度上遏制住了组织规模所不免带来的“大党独有难题”之一的问题“稀释”效应。③ （２）传统科层制下“委托－代理”这层身份的张力困局，因为科层制官员所具有的党员身份而找到了充分化解的可能性。 对党负责与对人民负责要求的内在统一性改变了国家机器“链条”上的官员们作为科层制中机械执行上级意志“螺丝钉”的刚性角色，同时，治党逻辑与治国逻辑的有机统一，也必然要求最大限度地解决科层制中所可能出现的自利性与公权力所有者蜕变的问题，这从近年来党政领导干部考核条例不断得到完善的实践中就有鲜明的体现。④ （３） 党探索治国理政科学规律的过程，必然需要突破科层制的因循惯例的束缚。 正如国家治理结构本身就是在不断调适变化中适应现代化治理需求变迁一样，中国制度中的科层制也理应自然地被吸纳进改革的整体范畴，而改革恰是解决科层制惰性的一味上好“良药”。 （４）加强党的领导，必然要求解决一切妨碍党和国家的意志简单转化为具体行政行为的要素，其中也包括了各种非正式组织或“潜规则”的影响。 在政治性目标的考量中，这些问题不再被人为地忽略不计，或是作为维系行政过程可行性所支付的“必要成本”。 简而言之，在不断深化的党政体制改革进程中，势必将加强党的全面领导，同时革除现代化国家治理结构中的弊端，消解科层制中各种困境的产生土壤。
  三、以“中国之制”实现“中国之治”的政治逻辑
  延续自威尔逊（Ｗｉｌｓｏｎ）、古德诺（Ｇｏｏｄｎｏｗ）等人开创的理论传统，西方主流政治学理论中对于国家治理结构应然状态的理解，往往跳脱不出政治与行政两分的传统逻辑窠臼，即认为国家存在表达和执行两种伴生功能：政治作为国家意志的表达，行政作为国家意志的执行，前者主要是政党通过议会来具体体现，后者则由政府来细化担当。① 在这一二分法的前提下，根据政党和政府间“相互独立”或“相互依赖”的程度，西方的国家治理结构可以划分为“政党和政府互不干涉” “政党依赖政府” “政府依赖政党” 这三种模式，②但无论是在哪一种模式中，政党对于行政机构和行政过程施加与发挥影响力的方式是相对单一且间接的，而这一分析框架也显然不适用于描述和解释中国场景中的具体现实。 事实上，无论从何逻辑，中国的现代化治理结构中政党与政府的关系与西方模式存在较大差异，相应的，中国语境下政治与行政的关系也体现出格外鲜明的中国特色。自建政以来，中国共产党就始终致力于突破和超越科层制的局限，而国家治理结构的合理界定便是这一斗争的胶着点之一。 新中国成立初期，我国主要仿照了苏联党政合一模式，党以组织化方式全面介入政务工作。③ 在探索构建新型国家治理结构的历史进程中，中国共产党曾经尝试以政党直接治理国家实现现代化，但受限于治理规模的扩大与治理层级、事务复杂程度的指数级增加，这一模式在现实运行中仍然需要依托传统科层制的基本架构，只不过是将这一架构由政府主体移植到执政党主体而已。 同时，中国共产党还曾经试图彻底突破科层制的束缚，以相对简单化、扁平化的“新型”组织机构，辅之以“大民主”和群众运动的治理方式来解决问题，但这种非常规的现代化国家治理探索最终带来的是与其初衷南辕北辙的结果，当然也没能根治形式主义与官僚主义问题。 正是在这些试错经验的基础上，中国共产党逐渐掌握“中国之治”的规律，意识到需要在发挥“中国之制”中破除政治与行政两分壁垒、党组织内嵌于科层制优势的同时，正确处理好党的全面领导职能与政府行政职能间的关系，用革命党的属性和宗旨来改造中国本土政治场景中的科层制，①同时更是避免政党本身被科层制所改造与侵蚀。
  党的十八大明确了“建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴”。② 在此目标指引下，国家建设框架和国家治理目标发生了一系列变化，行政体制改革中与政治性目标耦合的成分也愈发鲜明地体现出来。 ２０１８ 年的政府机构改革第一次与党的机构改革耦合协同起来，从完善和发展中国特色社会主义制度这一根本立足点出发，遵循国家治理现代化要求，形成了《深化党和国家机构改革方案》。③ 这次机构改革是构建党全面领导的新型国家治理结构，推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，党的十九届三中全会公报开篇就对这次机构改革的目标予以了说明。④ 这就从根本上决定了，２０１８ 年机构改革的总体思路是将改革纳入到完善党和国家机构的宏观布局中加以考量，从制度设计上深刻体现出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”。⑤ ２０２３ 年 ３ 月公布的新一轮《党和国家机构改革方案》同样延续这一逻辑。 “党的十八大以来，我们深化党和国家机构改革的一个重要目的是坚持和加强党的全面领导，从机构职责上把加强党的全面领导落实到各领域、各方面、各环节。” ⑥党的二十届二中全会，总书记再一次对深化党和国家机构改革进行了深入阐释。 从表面上看，这一提法与改革开放之初侧重强调“党政分开”的原则有所不同，但究其本质却不难发现，一方面，两个历史阶段中始终贯穿着一条改革宗旨的红线，即致力于全面提高政府机构设置和职能配置的合理性，践行人民政府为人民的使命。 “党和政府的机构改革就是重点和难点，其核心在于党如何才能够更好地领导一个日益强大且具有职能分化趋势的现代政府。” ⑦从这个意义上说，“党政分开”不完全等于对党的领导原则的否定，只是在特定的时代条件下针对特定问题实施的对策。 另一方面，从行政体制改革与其时代背景的契合关系考察，无论是之前侧重于“党政分开”的调整，还是当下强调“党领导一切”的基本原则，都反映出中国共产党实事求是、锐意求治的初心和品质，反映出党领导的治理体系具有极强的自我完善与调适能力。 在中国共产党不断深化对大国治理规律的理解的前提下，加强党的全面领导也并不意味着回到“以党代政”的旧路上去，而是意味着党具备了更熟练驾驭改革，更善于处理治理难题的执政能力，意味着中国式现代化道路在解决诸如科层制困境等方面的制度优势能够更充分地发挥出来。 “中国共产党的领导是中国政治和政府行政体制的基本原则和特色，这使得党政关系和合理的党政机构设置尤为重要。” ①因此，准确理解“党政分工”的内涵也就成为了把握新时代国家治理结构重构逻辑的关键。
  在以往的政治实操中，“党政合一”的模式之所以并没有彻底根除形式主义与官僚主义的土壤，反而使得科层制的形式主义与官僚主义元素由行政机关侵蚀和蔓延到政治组织中，造成了党内形式主义与官僚主义问题的积弊，症结就在于，只是笼统地以政治性事务统摄行政性功能，只是简单地以政治性机构代行行政性机构功能，这种做法在表面上使一切事务都具有了政治性色彩，实际上却没有理顺行政过程的政治性目标与科学行政原则之间的关系，从而也导致了“泛政治化的行政”向“泛行政化的政治”的悄然蜕变。
  相对的，改革开放后依据“党政分开”原则推行的相关改革中也出现了党在国家治理结构中领导地位弱化，因而无法充分抑制和矫正行政机关中形式主义与官僚主义的问题，这同样是源于没有理顺行政性事务的相对独立性、专门性与行政结果普遍具有政治影响的关系。 由此可见，作为一种可能克服科层制困境的工具，党政体制功能的发挥还有赖于国家治理结构的不断合理调适。 党政结构的“弹性”和功能的“复合性”正是国家“治理优效”的产生缘由。② 党的十八大以来，以同志为核心的党中央在总结以往经验的基础上提出了“党政分工”的思想，指出“处理好治理结构，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导”，③“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开”。④ 这一改革思路便是在中国特色社会主义进入新时代的背景下，对如何加强和完善党的全面领导作出的重大政治论断，也指明了优化当代中国国家治理结构的理性选择路径。
  具体而言，党政分工是指在党的全面领导前提下，“党”和“政”在职能配置上进行合理的分工，进而在组织载体上进行适当的分离和融合，以实现“党”和“政”的高效运转。⑤从理论上讲，党作为政治组织，主要职能是政治领导；政府作为政权机关，主要职能是管理国家和社会公共事务。⑥ 这就是为了实现“党”“政”的不同侧重，既要强化政党在现代化中的政治领导职能，又要优化政府在现代化中的管理和服务职能。 但同时，这种职能区分又不是绝对的，它首先意味着党需要以政治功能的发挥统摄政府行政职能的行使，为行政性事务设立政治性目标。 在此前提下，那些看起来符合传统科层制规程的行政程序与行为可能就需要得到重新检验和调整。 比如，过于死板的“授权－定责”程序有时就需要让位于及时有效回应民众关切、诉求的政治性目标。 同时，中国共产党作为革命党
的根本属性，又要求党对其成员不能不提出比其他制度条件下对技术官僚更高的要求，不能不以严于国法的党纪来实现对其干部行为的规制。 这就创造了一种高于科层制的政治性规制条件，从而也推动着党政机关能够站在政治性问题的高度对待形式主义与官僚主义问题，从根本上拒绝将此弊端视为科层制运行中“正常损耗”的观点，以“治病”的思路认真应对科层制中出现的一切有悖于以人民为中心立场的问题。
  党政职能分开和党政职能合一的党政体制背后涉及的是社会主义类型国家特有的党政关系问题。① 从改革开放之初政府改革以“现代化”为取向到 ２０１８ 年党和国家机构改革以“中国式现代化”为取向，其中尤其强调了“党的全面领导”的价值指向，这样的转变充分说明了通过这四十年的摸索，中国共产党不仅找到了以构建新型国家治理结构引领中国式现代化的光明道路，而且找到了属于自己的制度根脉、价值魂魄，这对于肩负建设中华民族现代文明使命的中国共产党而言极其关键。 一个国家的治理结构倘若缺乏现代性的内容，必然丧失实现人民福祉的胜任力；一个国家的治理结构倘若缺乏本土根基，必然枯萎于缺少内核定力的疾风骤雨。 国家治理结构如此，与国家治理结构直接相关的现代化进程自然也是如此。 正是从这个意义上讲，中国克服科层制中形式主义与官僚主义的弊端之路，正是沿着吸收世界各国相关解题经验，同时又从根本上站稳政治立场，立足本土方案的方向展开的。 在行政改革的取向上，我们恰恰遵循与西方经典的政治与行政二分相反的逻辑，而这也带来了“中国之制”在“西方之制”以外更好地解决科层制困境的“中国之治”的历史雄心与远大前程。
  四、构建以中国式现代化为取向的新型国家治理结构
  在确立起党政分工政治逻辑的基础上，２０ 世纪 ８０ 年代以来，党中央部门先后于
１９８２ 年、１９８８ 年、１９９３ 年、１９９９ 年进行了四次改革，国务院机构先后于 １９８２ 年、１９８８ 年、１９９３ 年、１９９８ 年、２００３ 年、２００８ 年、２０１３ 年进行了七次改革，②直至党的十八大后 ２０１３ 年国务院机构改革及 ２０１８ 年和 ２０２３ 年的党和国家机构改革，这就形成了与改革总体思路的呼应。 在这些党政机构改革中，系统地体现出国家治理结构重构和党政分工的政治逻辑，而在相关改革实践过程中，也逐渐形成了以政治因素介入行政过程来解决科层制固有的形式主义与官僚主义问题的基本经验。
  首先，中国式现代化尤其是国家治理现代化需要以构建新型国家治理结构为前提。由政党主导公共权力的运行作为民主政治公共权力运行的主要方式，①而政党本身的性质和立场则井然塑造出整个国家治理结构的价值坐标与行为导向。 从历史上来看，中国共产党的治党逻辑一直是与中国式现代化发展的逻辑高度契合：一方面，中国共产党代表人民掌握政权、运行治权，领导人民有效地治理国家，维护、实现和发展人民利益，克服公共权力运行中的异化问题；另一方面，现代国家建构与治理的需求也内化推动着中国共产党不断提升其治国理政的胜任力水平。 作为以马克思主义为指导思想，在革命、建设与改革的历史中塑造的政治组织，秉持以人民为中心的价值立场以及由此衍生的实践哲学，与典型的现代科层制原则之间存在着显著差别，这一差别是有利于矫正科层制运
行中的种种矛盾问题的。 因而，我们可以做出这样的判断，党的政治领导的实现，以及党政分工合理格局的形成，就可以以整个党政体制结构的价值导向和行为取向的形式，去从制度、结构、过程和结果等多重维度上规制科层制。 相应的，为保障国家公共权力沿着正确的价值轨道既定运行，也只有从党政体制的深刻调适入手，把握政治性目标的宏旨，推动中观、微观层面的治理机制与改革相适配，才能充分发挥以执政党的政治逻辑重塑
国家职能机构的管理逻辑，从而从根本上形成对于科层制困境破局的动力。
  其次，在宏观的改革思路层面，必须在价值导向上锚定增强党的领导力与提高政府执行力的国家治理结构构建目标。 中国共产党领导地位的形成不仅仅是中国历史进程的应然趋势和现实发展的必然选择，也根本取决于党对于自身立场、性质和宗旨的传承。
  我们在新时代强调坚持党的全面领导，贯彻党的政治领导原则，是建立在中国共产党始终保持人民立场的基础之上的。 而在中国的政治场景中，执政党的政治价值偏好也塑造着整个国家机关的行为模式。 要以党的政治建设为统领，增强政治机关意识，善于运用系统观念在党和国家事业全局中重新定位机构的职责使命。② 所以，党的建设便在此体现出双重内涵，即一方面保持革命党的本色不变质，另一方面也通过提升党的领导力来更好地贯彻政治逻辑引领行政逻辑的中国路线。 具体而言，这就需要切实地加强党在各方面的领导力，既发挥好定方向、定目标、定大政方针的作用，又能够对专业性行政事务的过程与结果进行政治性管控。 具体表现在：要明确各级党委统筹各项重大事务的权责，避免片面地强调行政专业事务与党的政治领导的区分，避免使党委沦为“橡皮图
章”；同时，党委又应该在领导过程中落实党政分工不分开的原则，既实际地介入重大事项的决策与监督，也充分尊重行政专业人员的意见，充分重视发挥行政机关在具体政策过程中的自主权和积极性，更多地依靠“事前协调－过程参与－后果评估”的模式来实现对行政机关的科学领导，同时依靠各级党组织，特别是“神经末梢”基层组织来发挥好联系政府与群众关系的作用，为形成好党风带动好政风建设的行政环境创造条件。
  再次，在中观配套改革层面，需要从国家组织法律和党内组织法规建设的维度厘清国家治理结构的构建逻辑。 国家组织法律和党内组织法规是推进党政机构设置和运行程序化、制度化与规范化的保障，也是引导规避既有科层制“负功能”的指引。 遵循着与中国式现代化共通的治理规律，中国的法治进程也是在超越西方既有经验体系的条件下演化的，我们需要建构出一套充分适配于中国治党逻辑与治国逻辑相统一的法规体系，“坚持改革与法治相统一、相协调，使改革的每一步都在法律框架内有序进行”，①其中既包含对于党政分工原则科学、明确的规定，又能体现出政治对行政的统摄与规制要求。
  应该看到，当前国家组织法律和党内组织法规在有效回应新时代党和国家机构改革实践需求方面仍存在一定短板和滞后。 对此，应有意识地以推动国家组织法律的配套完善为先导，同时也使党内组织法规的健全及时跟进，在党政机构存在着天然的耦合联系的前提下，加强促进党政机构“融合、嵌入”的制度建设，真正探索出中国特色党政分工协作体制的科学规律，在规范性层面上积极引入改造科层制的政党元素。
  最后，在微观配套改革层面，需要从科学配置党政部门内设机构的权力和职责入手理顺国家治理结构构建环节。 总结以往的经验教训，不难发现，党的机构与行政业务部门在设置上的不合理、不配套，往往是制约中国体制优势发挥的重要原因。 改革开放以来，历次机构改革主要对党政部门进行整体调整，而对内设业务部门的改革相对有限。特别是 ２００８ 年实行大部制改革以来，有些职能相近的部委通过合并形成超级大部后，机构内设部门并没有进行相应整合，副部级、司局级机构数量繁多，各内设业务部门权责交叉问题比较突出，②因而在限制形式主义与官僚主义滋生中仍存在较大制度漏洞与制度土壤。 新时代的党和国家机构改革通过“双合制”对党政机构进行合并合署，也造成合并合署后的机构内设业务部门权责交叉问题，原则上的“合”并没有充分转化为行政工作全程中的“合”，导致党政“两张皮”的现象依然广泛存在。 有鉴于此，未来机构改革应做好党政机构内设业务部门权责的调整与优化，通过法定方式细化明确内设业务部门的权责范围，同时也更加重视各级党组织架构中与对应业务部门的协调，让党的具体组织规定和党的纪律规范要求有机融入到对行政机关和行政人员的工作要求中去。

  五、结论与讨论
  总的来说，科层制在适应现代社会治理需要的同时，形式主义与官僚主义问题也与之如影随形，这不仅损害了其组织活动的理性基础，限制了效率提升，也给科层制本身的合法性带来了不利影响。 党的二十大报告在充分肯定党和国家事业取得举世瞩目成就的同时，也指出了我们的工作还存在一些不足，面临不少困难和问题，其中就包括“形式主义、官僚主义现象仍较突出”。 社会主义国家的现代化治理实践，一方面需要运用科层制工具，同时也需要解决科层制困境问题，超越传统科层制的局限。
  作为推进中国式现代化的集中统一领导力量，中国共产党的政治属性也是中国国家治理现代化的本质特征与最大优势，能够“高效破除国家治理内部的层级性、部门性及群体性壁垒” ①。 长期执政并且领导人民“打江山” “坐江山”的中国共产党，融入和领导中国式现代化，融入和领导中国国家治理现代化体制机制，是作为革命党与执政党的双重身份的中国共产党领导国家、治理国家的法理所在与必然要求。 因而，中国共产党全面领导的国家治理结构，正是实现政治与行政辩证统一于中国国家治理现代化实践进程的组织依托，其本身从本质上也是政治与行政辩证统一关系的体现。② 在强国建设、民族复兴的新征程上，构建新型国家治理结构的过程也是实现作为革命党和执政党的中国共产党将“政治”因素与当代中国国家治理现代科层制“行政”因素辩证统一的过程，通过构建起的中国本土的新型国家治理结构的“政治”领导优势有效抑制“行政”的“负功能”，进而克服其现代化治理失范、失效的短板，也进一步为消弭与科层制相伴而生的形式主义与官僚主义问题开辟了全新道路。
  当然，须注意的是这种将政治性目标贯穿于国家治理的行政过程中的尝试，为打通科层制的壁垒，实现治党逻辑与治国逻辑的有机统一只是创造了可能、开辟了道路；但作为一种可能、一种道路，绝不意味着形式主义与官僚主义问题在中国共产党领导的新型国家治理结构的构建中就能够自然而然走向消亡，同形式主义与官僚主义问题的“对垒”将长期存在。 对于这一根本逻辑的明确认知至关重要，否则，极容易陷入另一种制度“全能主义”的偏颇之中。 在构建中国共产党全面领导的新型国家治理结构的进程中，一方面，要从党的“政治性”出发，用革命党的属性和宗旨来改造中国本土政治场景中的科层制；另一方面，也要从国家治理结构的“行政性” 考虑，不脱离、不忽视行政规律本身；同时更要认识到科层制弊病问题的长期性、复杂性。 也正是这种对于“政治性” 与“行政性”的恰当把握，这种对于现代化进程中各类问题的清醒认识，才使得党全面领导的新型国家治理结构得以深深扎根于中国土壤，有机融入中国特色社会主义政治发展理论与实践的本土建构进程中，进而不断推动各项难题的解决与各项事业的发展。