在全面建设小康社会的过程中，作为国家宏观调控重要手段的财政、金融政策，应在解决“三农”问题上，至少是农业发展进人“快车道”之前充当最重要的角色。这是由当前我国“三农”问题的突出特点得出的基本结论。

　　一、当前制约我国农村、农业发展，阻碍农民生活质量提高的主要问题

　　阻碍农民收人提高，困扰农村和农业经济发展的问题很多，这其中既有历史积累形成的老问题，也有新形势下形成的新问题。主要包括：农业基础设施落后，农业资源短缺%农业技术进步慢，且与农业生产相脱节，农业生产结构与市场需求结构不相适应;农产品产供销渠道不畅通，市场体系发育不足，市场机制不健全;农村产业化经营条件不具备;工农关系、城乡关系扭曲%农村社会化服务体系不完善;农民收人水肀低，增收乏力;农村乡镇机构改革阻力大;农民负担重;乡镇企业发展后劲不足，融资渠道不畅;农民没有城市居民所享有的社会保障，农村义务教育没有完全普及，农民文化素质普遍较低等。所有这些问题交织在一起，错综复杂，归纳起来，不外乎三个方面：即硬件问题、软件问题以及人的问题。

　　(一)制约“三农”问题解决的硬件问题

　　农业基础设施落后和农村公益事业设施长期处于较低水=#是制约“三农”问题解决的最大硬件问题，其突出表现在农村电网、水利设施、交通通讯、农村医疗、农村校舍等方面。究其原因，主要是长期以来国家实行以农养工、以农补工的工业倾斜政策，对农村公共产品及准公共产品财政投人不足、欠账过多造成的。长期投人不足和欠账过多的直接后果，是农业基础设施落后和农村公益事业设施严重滞后于城市的发展，形成农业生产力水=低，农村经济停滞不前，农民医疗、教育没有保障的局面，随之而来的是，农产品质低价高，特色和规模都不够，与国外同类产品和相同产业相比缺乏竞争力，最终导致农民增收乏力。

　　(二)制约“三农”问题解决的的软件问题

　　制约“三农”问题解决的软件问题，主要是各种涉及农业、农村、农民的政策、措施和制度不到位。如财政支农支出没有按照《农业法》的规定，保持法定增长幅度。财政支农支出占全国财政总支出的比重偏低，从20世纪90年代以来一直徘徊在8%的水=，加之支农投人管理体制不完善，有限的财政支农资金分块管理，使用分散，形不成合力，无法带动农村经济的快速发展。再如，社会保障制度，在城市已基本覆盖了全部居民，但在农村却是稀罕事物，“小病杠、大病养、重病等着见阎王”在农村许多地方普遍存在，农民因病致贫、因病返贫状况严重。还有义务教育在农村落实不到位，很多贫困农户家的孩子享受不到义务教育服务，文盲、半文盲的大量存在，直接影响“三农”问题的解决。

　　(三制约“三农”问题解决的人的问题

　　基础设施落后，公益事业不发达，社会保障未覆盖，义务教育不到位，方方面面的因素汇合在一起导致农村人口，特别是西北落后地区的农村人口面临诸多困难，长期处于困境，主要反映在：受教育水=低，接受农业新知识、新技术能力差，观念陈旧，健康、养老问题得不到保障。农村的发展、农业实现现代化主要依靠农民，在农民智力与体力都不能达到最佳水=的状况下，实现小康谈何容易。

　　二、增加财政支农投入，突破“三农”问题的资金瓶颈

　　解决“三农”问题最棘手的是资金。据有关部门统计，每年我国仅农村义务教育、农村公共卫生服务、农村救济和养老、农村村镇基础设施、农村科技文化5项，合计就需要资金9760亿元，占2003年全年财政收入的近50%，是2003年农业向国家交纳税收的20倍。

　　纵观当前世界各国，无论是发达国家，还是发展中国家，都普遍对农业采取支持和保护政策。据有关资料显示，美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家，现在政府每年拿出农业*DP的25%用于农业生产，在日本和以色列该数字高达45%到90%。巨额的财政投入对改善农业基础设施，增加农业抵御自然风险能力，加速农业现代化进程，提高农业生产效率，参与国际竞争发挥了显著的作用。

　　根据我国的实际并借鉴国际经验，财政支农投入在破解我国“三农”问题资金瓶颈上应当发挥重要作用。当然，存在着对不同项目的资金来源应区别对待的问题。

　　农村地区的基础设施和公共服务体系属于公共物品或准公共物品，需要政府逐年增加财政资金(包括国债和扶贫资金)投人，以改善落后的农村基础设施和公共服务体系，如农田水利建设、农村“六小工程”和交通通讯等，为发展农业生产、改善农民生产生活条件、保障现代社会所必要的基本生存条件搭建良好的=台。对于具有竞争性的项目，本义上不应由国家全部出资参与，但限于农业特别是我国农业的特殊地位，需要国家财政发挥宏观调控和政策导向作用，国家财政应给予扶植。政府可制定和实施投资农业的财税优惠政策，提高农业投人的回报率，营造农业投资的盈利环境，吸引和鼓励包括国家、集体、企业、个人乃至国外投资者的资金投人农业生产领域，以解决农业投人资金不足的问题，共同促进农村经济的较快增长。

　　值得注意的一个问题是，在加大财政支农投入的同时，应着手农村基层组织改革，使有限的财政资金主要用于农业生产上，而不是农村基层组织的机构人员经费上。

　　三、发挥财政、金融政策的合力

　　由于农业具有高风险、低收益的产业特征，其他投资者不愿把资金投人农业，只靠农业的自身积累，农业经济很难形成良性循环。在这种情况下就需要国家的参与和投入。但国家财力有限，不能给农业足够的资金支持，于是采取直接补贴金融、间接补贴农业的政策，成为不少国家的选择。其基本思路是：出台一整套扶持农村经济、发展农业金融的政策和措施，完善农业金融法规，建立农村金融制度，建立起发达的农村金融体系;通过财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段对农村金融机构进行扶植;使农村金融机构愿意将信贷资金以低息或无息方式贷给农业生产者;通过农村金融机构使国家对农业的补贴间接地流入农村、流人农业生产者手中#农业生产者利用农村金融机构提供的低息和无息贷款进行农业开发，创造利润，实现农业现代化。

　　美国是世界上最大的粮食生产国和出口国，但其农业人口只占全国人口的3%，形成如此强大的粮食综合生产能力与美国高度发达的农村金融制度密切相关。即使在粮食过剩的情况下，美国政府为保护粮农利益，保持粮食生产能力，一方面，加大粮食出口力度，组织农民休耕;另一方面，仍继续通过金融制度对农业进行间接补贴。

　　法国与美国一样，为鼓励农业经营者积极投资农业，政府通过农业信贷互助银行向符合国家发展规划等条件的农业经营者直接发放贴息贷款，发放的贴息贷款与市场利率的差额由政府固定地拨给农业信贷互助银行。

　　我国同样存在着解决“三农”问题需要大量财政资金与国家财力有限的矛盾，国家财政不可能无限制地增加投人，可行的办法是借鉴国外成功的做法，采取财政直接补贴金融、金融扶植农业这种间接补贴农业的财政金融政策。通过财政补贴金融，可改善农村金融的融资环境，增强农村金融抵御风险的能力，扩大贷款范围，改善贷款条件，增加贷款额度，增大贷款意愿。具体做法是：建立覆盖全部农村地区的农村金融体系，可以由目前的农村信用社来担此重任，剥离农村信用社的不良资产，使其以低息或无息把资金贷给农民和其他愿意投资并符合国家农村产业政策的农业投资者，大力发展优质、高产、高效、生态和安全农业，提高农产品质量和竞争力。农村信用社由此形成的与市场利率之间的差额由国家财政每年给予固定的补偿，效益显著的还可得到适当的奖励。

　　在财政扶植农村金融的同时，鼓励农民参加农村储蓄，免征农民储蓄存款利息税。这样做的好处既可减轻农民负担，增加农民收人，也可增加农村信用社的信用资金，更好地为农业生产服务。

　　四、抓住农村社会保障和义务教育两个重点

　　建国以来，我国农村社会保障基本经历了从集体保障到家庭保障的过程。除对农村特殊群体还有部分低水k的社会救济外，现阶段，绝大多数农村居民的养老、医疗仍就停留在家庭保障上。随着经济社会的发展以及计划生育的实施，传统的以家庭为中心的农村保障功能已严重弱化，与农民生活息息相关的基本保障落不到实处，会增加社会的不稳定因素，也不利于全面小康目标的实现。因此，农村保障亟须从家庭保障为主过渡到社会保障为主的模式上来。

　　农村地区之间发展不平衡，中西部地区农民收人较低，许多农民的观念滞后，国家财力不足都是制约实现农村与城镇同步的全面社会保障制度的困扰因素，但是这些因素都不应成为把农民拒之于社会保障范围之外的理由。尽快建立覆盖农村的社会保障制度刻不容缓，一方面，可解决农民的后顾之忧，为农业规模经营、快速发展及实现工业化提供空间;另一方面，有利于社会形成安定、祥和的氛围。鉴于客观因素的制约，我国应建立多标准、分层次的农村社会保障制度：在经济发达地区，建立与城镇社会保障相似的、涵盖养老、医疗、工伤、生育及失业保障全方位的社会保障;在经济欠发达地区，建立分层次、有选择的社会保障，如先建立医疗、养老保险和推出农村居民最低生活保障制度;在贫困地区，社会保障资金的筹集也应由个人、集体和国家来共同负担，但作为国家重点帮扶的对象，国家财政应通过转移支付制度加大投人，并从完善社会保险立法的角度给予保证，使这些地区在尽可能短的时间内初步建立医疗、养老、最低生活保障、救济优抚制度和专项基金账户，由专门机构负责管理，纳人规范化轨道，形成良性循环。

　　农村义务教育作为一项社会公益事业，与财政的关系最为密切。对基础教育的投人是国家义不容辞的责任。这项支出虽然投人大，看不到直接的经济效益，但对国家、民族、国民素质以及未来的经济社会发展意义重大。已有现代经济理论表明，教育不仅仅是一种消耗性支出，而是一种投资，教育与科技和经济增长具有密切关系。

　　义务教育是一种外部性极大的公共产品，按照法律规定，义务教育应是一种强制性教育，每个适龄儿童都有接受义务教育的权利和义务，政府应为每一名适龄儿童提供免费的义务教育。对孩子的义务教育不能停，也不能靠，国家财政应无条件地承担，其经费来源纳入国家财政预算。