“十二五”时期，人口计生工作进入“控制人口总量，提高人口素质，优化人口结构，促进人口长期均衡发展”的新阶段，如何有效整合各种资源、优势和力量，建立能够自行运转，并达到预期效果的稳定低生育水平长效机制，是我们当前面临的一项紧迫任务。近年来，我市基层特别是镇村政策外生育现象出现反弹，且非常严重，加之人口生育高峰的到来如不及早引起重视，必将危及来之不易的低生育水平。经过调查分析，影响我区生育率水平变化的原因有以下几个方面。

一、生育率水平变化的原因分析

1、稳定低生育水平工作任务艰巨。受人口年龄结构因素和工作因素的双重影响，当前和今后一个时期我区稳定低生育水平工作任务十分艰巨。根据第六次人口普查数据，2000年全区女性人口：12岁14797人13岁14707人，14岁12782人，15岁11721人，16岁14983人。

“十二五”期间全区进入婚育期妇女人数高达6.79万人，比“十五”净增2.74万人，平均每年1.54万人，2009-2010年均在1.6万以上，比“十五”平均每年净增4783人。历史人口结构导致生育率快速上升。

“十二五”期间，我区大批独生子女和农村一子一女户将相继进入婚育期，导致照顾生育数量急剧攀升，预计“十二五”期间全区照顾生育数将达7500人，平均每年达1500人，政策生育率将上升到较高水平。

“十二五”平均每年计划内生育数将达1.49万人，计划内出生率将达1237%。另一方面，据公安及卫生系统资料统计：2009和2010年我区出生率分别为18.7%。、19.2%,2011年1-9月份我区出生率为12.69、多胎率达到5.32%计生率不到60%这说明我区人口和计划生育工作还没有完全抑制住工作下滑的势头，稳定低生育水平工作任重道远。

2、基层党政主要领导认识问题。一些基层党政主要领导对稳定低生育水平工作的长期性和艰巨性认识不够，缺乏长远战略目光，认为目前已经达到了低生育水平，没有必要再加大对人口计生工作的工作力度，况且这也是一种不能立竿见影的工作，对自己提拔重用没有多大的“砝码”，一些单位部门领导抓计划生育工作精力不集中，工作措施落实不力。由于我国人口在用了不到二十年的时间便实现了从高生育水平到低生育水平的历史性跨越，少数领导对此盲目乐观，沾沾自喜，自以为是。从反面看，这些成绩的取得是党和政府不惜用牺牲“党群”、“干群”关系和靠行政命令手段取来的，并非是群众生育观念转变的结果。人口计生部门统计数字的严重失真，对工作严重误导，也助长了基层党政主要领导的盲目乐观思想。

3、党员干部违反政策生育现象明显抬头。多年来，全区广大党员干部率先垂范，以身作则，自觉实行计划生育政策，为全区稳定低生育水平作出了突出贡献。但是近年来，党员干部违反计划生育政策时有发生，有的地方甚至愈演愈烈。至目前，全区共清理处理2001年以来党员干部计划外生育114例，其中2001年5人，2002年13人，2003年13人，2004年20人，2005年45人，2006年17人，2007-2010年高达200人以上。党员干部违反政策生育虽然是个别现象，但影响极坏，会向社会传递“有权就能生”这样一个危险信号，它对和谐社会的破坏作用不可低估，往往会成一个地方工作失控的直接因素。

4、经济处罚不到位问题。一些基层党政主要领导对违反计划生育政策的现象存在得过且过的思想，该提拔重用的照样提拔重用。经济上则更是与《江苏省人口和计划生育条例》及实施细则的有关规定相去甚远，有的甚至不足10%再加上基层政府对违反计划生育政策的人除经济处罚外，党纪政纪处分上则实行“民不告官不究”的办法，无形中助长了政策外生育的歪风，对稳定低生育水平工作带来了极大的负面影响。

5、政策执行中的偏差问题。由于我国现在处于社会主义初级阶段，财政收支矛盾日益加剧，在基层政府这种矛盾更为突出。因为资金不到位农村独生子女父母奖励、农村双女结扎奖励、农村放弃二孩生育指标奖励等优先优惠政策形同虚设。农村现行的平均主义分配制度，造成了“遵守计划生育政策吃亏，违反计划生育政策占便宜”不正常现象的发生，直接后果便是间接鼓励政策外生育。

6、社会保障制度的问题。我国现阶段的主要矛盾是群众日益增长的物质文化生活需求与落后的生产力之间的矛盾，农村的养者、医疗、保健等问题仍需农民以家庭为单位自行解决为主，这种只需农民付出只给农民少量补偿的做法，在很大程度上刺激了农民政策外生育。

二、稳定低生育水平的对策

1、加大对基层党政主要领导的教育培训力度，在提高认识上求突破。一是各级党校要充分发挥培训党政领导干部的主力军作用。二是充分发挥基层人口计生部门的参谋助手作用。三是加大对人口计生统计报表的打假治假力度。四是积极推进人口和计划生育综和改革的步伐。通过法律的、经济的和行政的手段，走依法综合治理人口和计划生育工作的新路子。

2、加大对经费投入的检查力度，在经济保障上求突破。一是改变目前的经费投入方法。由目前同级财政投入改为上级财政直接拨付的方法，将人口计生经费直接划拨到财政专户。二是加大财政投入力度。人员编制实行全区统管，工资等待遇由上财政解决，对拖欠或空转人口计生经费的镇进行严厉的责任追究。三是改变现行的领导选拔制度。

3、加大处罚力度，在工作氛围上求突破。从党纪政纪上、经济上和行政上对违反计划生育政策的人员一查到底、一罚到底、处理到底，为人口和计划生育营造良好的工作氛围。一是加大处罚力度。二是加大社会抚养费征收检查工作力度。三是实行严格的领导选拔问责制，接受群众监督。

4、加大奖励力度，在治理源头上求突破。一是加大财政投入力度。确保法律法规规定的有关优先奖励政策落实到位，二是改变现行的平均分配制度。严格按照《江苏省人口与计划生育条例》及实施细则的有关规定，对模范执行计划生育政策的家庭从政治上、经济上和政策上进行倾斜，使其充分感受到模范执行计划生育政策带来的实惠和好处。三是面向社会公开募集资金。

5、加快社会保障制度的建设步伐，在长效机制上求突破。一是加快养者保险制度的建设步伐。二是加快医疗保险制度的建设步伐。三是加快者年公寓、养者院等养者福利机构的建设步伐。使模范执行计划生育的家庭“者有所养，者有所乐，者有所终”。如果这些保障制度能够真正落到实处，则人口计生工作必将走出“天下第一难”的困境，走上良性发展的道路。

作者：张颖（徐州市铜山区人口和计划生育局柳泉镇服务站，江苏徐州 221000 ）