第1篇：论乡镇行政管理与村民自治的良性互动

　　一、国家权力与农民民主有关良性互动的政治解读

　　（一）党组织领导

　　我国的政权建设是以党领政，基层的乡镇行政管理政权要接受乡镇党委的领导，同时村民委员会也要接受村庄党支部的领导，而下级党组织要接受上级党组织的领导。

　　（二）行政干预

　　乡镇政府是国家在农村的基层政权组织，因此直接发布行政命令进行行政干预是最直接也是最有效的一种行为模式。从总体上看，当前的乡村关系主要还是一种行政主控型的乡村关系，乡镇政府在乡村关系中发挥主导作用。

　　（三）经济手段

　　乡镇政府凭借作为本乡镇事务的管理者，通过不同方式对村级财务进行监督和控制，利用经济手段来达到对村民委员会工作的控制。这是对乡村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控。

　　（四）协议合作

　　随着农村基层民主的发展，农村村民自治越来越规范，乡镇政府行政管理权的行使除采取直接行政干预的模式外，还采取协议合作的模式。

　　（五）个人情感

　　中国传统的乡土社会是一种充满各种礼仪的“人情社会”、“熟人社会”，各种礼尚往来、人情世故在很大程度上影响着人们的交往，规范着人们的行为。这种社会关系形式和交往方式也深深地“嵌入”到乡镇政府对村委员的工作指导之中，从而演变为乡镇政府的一项行为模式。

　　二、乡镇行政管理与村民自治良性互动的现实问题

　　“乡政村治”体制的问题指向主要在于农村基层管理体制的结构与功能分化，从而将政府行政管理与基层群众自治两种治理体系有效地区分开来。基于此现阶段的农村基层管理工作很大程度上是从乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治两个不同向度展开的，从而导致非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。

　　首先，由于过于强调国家的政策贯彻和政府的行政管理，乡镇政府的行政管理权过度膨胀，在村民自治工作中出现“越位”状态，并导致村民委员会的“附属行政化”及其干部的“官僚化”，从而大大地压缩了村民自治和基层民主的成长空间。其现实表现在于：乡镇政府依然延续传统的行政管理和领导方式，仍把村民委员会当作自己的下属行政组织，或继续控制村民委员会的人事权，或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。

　　其次，与此相反，由于过于强化甚至绝对化村民自治和基层民主的自主性与独立性，乡镇政府的行政管理活动几乎无法到达正常延伸到村庄，在村民自治工作中更是处于严重的“错位”和“缺位”状态，村民委员会则显现为“过度自治化”，从而导致乡镇政府放任自流与村民委员会绝对独立的并存局面。其现实表现在于：村民自治超出了法律规定的范围，村级自治组织擅自做出了不属于村庄自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利，或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。

　　三、实现乡镇行政管理与村民自治良性互动的建议

　　（一）建立和完善法律制度，明确乡镇政府与村民委员会的关系

　　虽然《村民委员会组织法》第四条指出了乡镇政府与村民委员会之间的指导与协助关系，但这只是原则性的规定，缺乏操作性。乡镇政府行政管理权的行使在具体的法律法规方面尚处于“空白”状态。在法律层面，当务之急就是加快修改《村民委员会组织法》，或者完善《村民委员会组织法》配套法律。从必要性和可行性方面来看，起草专门性法规《乡镇政府指导村民委员会工作条例》和《村民委员会协助乡镇政府工作条例》是当前较好的选择。

　　（二）通过制度创新和体制变革，改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度和农村村民自治制度

　　当前农村村民自治中最为凸显的困境就在于乡镇政府与村民委员会之间指导与协助关系的处理，即乡镇政府指导村民委员会工作和村民委员会协助乡镇政府的原则、内容、方式、法律责任和配套机制。从这两个具体问题入手，通过制度创新和体制变革等改革措施，推动政府依法行政和村民依法自治的有机结合。着力推进行政管理体制改革，转变政府职能，改进行政管理方式，实现行政管理决策的法治化、民主化、科学化，从而进一步改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度；突破村民自治困境，化解村民自治的约束机制和制约因素，并着力培育发展各类与村民利益密切相关的社会服务组织，拓宽公共参与渠道，疏通利益表达机制，从而进一步改进、完善与调适农村村民自治制度。

　　（三）完善村民自治制度，保障村民自治的有序运行

　　村委会是群众性自治组织，村民作为村民自治组织的主体，必须在这一组织中享有自治权利。村民的自治权利主要体现在选举权、决策权、管理权和监督权四个方面。在实施村民自治过程中，必须保证村民自治权利的正确行使，必须建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。

　　（四）通过工作方式创新，改交以前单向、不规范的工作方式，建立自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式

　　一直以来，农村基层管理领域中的工作方式和手段非常单一，单向的自上而下的工作方式居于主导，乡镇政府的行政活动基本上较少考虑村民群众的利益和要求。这就需要建立自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式，即通过乡镇政府与村民委员会、村民之间双向的信息交流，传达政令，了解下情，促进相互了解，谋求支持与合作，实现上情下达和下情上报。以沟通的方向为分类标准，沟通可以分为下行沟通和上行沟通两种具体形式。下行沟通方式是指定期召开村民委员会联席会议，让村民委员会及时了解政府的工作计划、目标要求和思路举措；上行沟通方式是指深入到村庄直接听取村民委员会和村民对乡镇工作的意见、建议和要求。

　　第2篇：浅谈后农业税时代乡镇行政管理体制改革

　　农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。

　　一、后农业税时代乡镇政府职能定位

　　党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，

　　1.更新观念

　　更新观念是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。

　　2.向农村提供公共服务和公共产品

　　不收农业税后，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品。

　　3.规划、建设和管理小城镇

　　乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障。

　　培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民。

　　人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。

　　二、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

　　后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

　　服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：

　　1.乡镇政府职能界定准确

　　按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

　　2.科学配置乡镇机构规模

　　乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。

　　3.乡镇权力机制的科学管理

　　权力机制是多方治理的核心部分，只有构建民主、科学、合理的权力机构，才能实施有效的治理，才能建设服务型政府。首先，乡镇权力的产生要从过去的自上而下，改为自下而上，让农民群众有更多的知情权、选择权、决定权；其次，乡镇权力的运用必须依法行政，规范乡镇政府行为。

　　从横向分析，后农业税时代乡镇政府治理应该强调政府与社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与的结合，强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理技术上强调引入市场机制，从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多元治理体制。我们认为，在可预见的未来，我国乡镇政府多元治理的构成，必须强调政府的主导地位和作用，在此基础上，充分发挥农村社会中间组织的桥梁纽带作用，充分尊重农民的自主管理和民主参与乡镇社会事务的权利，分清政府应当承担和做些什么事。具体说来：①强调乡镇政府的主导地位和引导作用，这是乡镇政府作为一级政府机构存在的理由；②完善农村中间组织和社会化服务体系，将乡镇政府让渡出来的一些社会事务承担起来，将城市文明导入乡村社会，在政府与农民之间、农民与市场之间发挥社会的桥梁纽带作用，为农民的生产生活服务。③倡导农民参与乡村公共事务和自主管理的积极性。激发他们的创造性。服务型政府的构建最终取决于农民的自主和觉悟，只有充分发挥农民的主体作用，尊重农民的权益，尊重农民的政治参与和自我管理，尊重农民的自主经营权，也只有政府通过各项政策引导，让近9亿农民获得更多社会资源，鼓励、引导和支持农村、农民建立各类社会经济组织和行会，扩大它们的生存空间，让农民为自己的事情做主，充分发挥社会各界的力量，政府才能真正为农村、农民、农业服务。