摘要：“同一事实和理由”在行政诉讼、复议、赔偿、信访等法规范中广泛存在，对行政机关和行政相对人都产生较大的影响。司法裁判的严肃性和既判性考量、行政司法的权威性和效率性要求、当事人自由意志选择的限度性，是行政法上“同一事实和理由”的法理基础。大陆法系与英美法系均涉及诉讼中“一事”的判断与适用，我国行政诉讼与民事诉讼采用的是“三相同”判断标准。不过，“同一事实和理由”的辨析适用，在内容上还应正确区分“诉讼标的”与“诉讼请求”，在适用时还应遵循一般的判断标准和特殊的判断规则。

　　关键词：事实；理由；一事不再理

　　“同一事实和理由”是行政法上一个重要的法律概念，在行政诉讼、行政复议、行政赔偿、信访制度中均有其身影。对“同一事实和理由”的不同理解产生的法律后果差别相当大，不仅直接影响到行政机关作出的行政行为效力，也会对行政相对人的诉权、复议权等合法权益产生重大的影响。准确适用和把握行政法上的“同一事实和理由”，需要从规范、法理、比较、标准等角度进行综合辨析。

　　一、从行政法规范角度辨识“同一事实和理由”

　　首先，我国行政诉讼法规范中有两处直接体现了“同一事实和理由”的相关内容。一是规定在人民法院作出责令被告重作的判决类型之中；二是规定在原告撤诉后重新起诉的情形下。前者对应于行政诉讼法第71条，在人民法院判决被告重新作出行政行为的情况下，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的相关意见对此也作出明确规定。①后者对应于2018年施行的行政诉讼法司法解釋第60条，人民法院裁定准许原告撤诉之后，原告不得再以同一事实和理由重新起诉。

　　违反上述规定的法律后果，行政诉讼法及司法解释规定得也十分明确。对行政机关而言，依照行政诉讼法司法解释第90条第3款之规定，人民法院判决重作后，若行政机关以同一事实和理由重新作出与原来基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法相关规定判决撤销或者部分撤销其重作的行政行为，并可以根据行政机关拒绝履行判决的条款采取相应的惩戒措施。对原告而言，依照行政诉讼法司法解释第60条及第69条之规定，原告撤诉后以同一事实和理由再次起诉的，人民法院不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。除非准予撤诉的裁定确有错误，原告可以通过再审程序寻求救济。

　　其次，行政复议法规范中也有两处直接体现了“同一事实和理由”的相关内容。一是复议机关作出责令被申请人重作的复议决定时；二是申请人撤回申请后又重新提起申请时。前者对应于行政复议法第28条第2款，在行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的情况下，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的行政行为。后者对应于行政复议法实施条例第38条第2款，复议申请人撤回复议申请后不得再以同一事实和理由提出复议申请。但申请人能够证明撤回复议申请违背其真实意思表示的除外。①

　　行政复议法及实施条例规定了行为主体违反上述规范的法律后果。一是相关主管机关可以依照行政复议法实施条例第62条之规定，对违反规定重新作出具体行政行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。二是复议申请人可以依照行政复议法实施条例第49条第2款之规定，对重新作出的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　此外，我国行政赔偿法规范中亦有“同一事实和理由”的相关内容。例如2005年《民航行政机关行政赔偿办法》第30条第2款规定，赔偿请求人与民航赔偿义务机关达成赔偿协议后，请求人再以同一事实和理由请求赔偿的不予受理。又如2003年的《海关行政赔偿办法》也作了类似规定。②

　　最后，我国信访法规范中也规定了“同一事实和理由”的相关规定。2005年的《信访条例》第35条第3款规定，信访复核意见作出后，各级人民政府信访工作机构不受理信访人以同一事实和理由提出的信访投诉请求。

　　二、行政法上“同一事实和理由”的法理辨析

　　一事不再理原则是行政法上“同一事实和理由”相关规定的最重要法理渊源。一事不再理原则起源于罗马法，本源涵义是指一个诉讼请求只享有一个诉权，不能通过重复诉讼行使诉权。[1]在古希腊法学中也有类似的表述，如“法律禁止同一人因同一事项受两次审理”。[2]罗马法上对诉权行使的限制，也称之为“诉权消耗理论”，这有利于防止原告就同一事实进行重复起诉。中世纪以后，罗马法复兴，大陆法系的法国从审判权行使的角度发展出“审判权消耗理论”，基本涵义是指经过法院终局裁判的案件，该案的审判权就被消耗完毕，法院不能对同一案件再次予以审理。[3]一事不再理原则具有重要的理论和现实意义，其可以减少被告重复应诉之讼累，防止出现后诉与前诉相互矛盾判决，避免造成司法资源的浪费从而违背诉讼经济原则。[1]保持判决的稳定性和经济性是其很重要的考量。[2]具体到行政法上“同一事实和理由”的法理考量，主要表现在如下几个方面：

　　（一）司法裁判的严肃性和既判性考量

　　无论是民事诉讼中的一事不再理原则，还是行政诉讼中的同一事实和理由规则，最基本的出发点都是尊重司法裁判的既判力。“既判力理论的目的在于定分止争，维护稳定的社会秩序，在案件获得终局裁判后，已经法院审理和裁判的对象不得再次成为双方当事人争议的焦点。”[3]违反既判力理论，即构成重复起诉。从阶段上来看，重复起诉包括诉讼系属阶段的重复起诉和裁判确定后的重复起诉。一事不再理原则既包括诉讼系属阶段的一事不再理，也包括裁判生效后的一事不再理。对于一事不再理与重复起诉的关系，民事诉讼理论界和实务界主流观点均未对此加以严格区分，基本认为一事不再理与重复起诉可以等同使用。[4]行政诉讼中的同一事实和理由规则，既包括法院实体裁判前原告撤诉又以同一事实和理由再诉的情况，也包括法院实体裁判后行政机关以同一事實和理由重作相同行为的情况，这两种情形均是对司法既判力的抵触，有损司法严肃和权威。

　　（二）行政司法的权威性和效率性要求

　　从行政复议的本质和特征来看，在我国其是一项最为鲜明的行政司法制度。行政复议制度对行政机关和行政相对人均有“同一事实和理由”的相应限制。其中最为重要一项原因就是考虑到了行政复议的“准司法性”特征。行政司法应当具有较强的权威性，以保障复议决定的内容得以履行到位。行政司法也应具有较高的效率性，不应在同样事实和理由的案件上重复消耗时间。实体重作的被申请人以同一事实和理由作出相同的行为将会使责令重作的意义荡然无存，是对行政司法权威的公然侵犯。申请人撤回复议申请后以同一事实和理由再次申请，严重影响了行政司法的效率性。此外，从广义上来看，作为一种特殊行政司法活动的行政信访制度，对于信访人“同一事实和理由”的相应限制亦是出于此种考虑。

　　（三）当事人的自由意志选择具有限度性

　　行政法上“同一事实和理由”的相关规定，其本意是保障和规范而非限制权力（权利）之行使。无论是行政机关还是行政相对人，其自由意志的行使过程具有一定的限度性和边界性，不能不受约束地任意行使。行政机关和行政相对人是行政法律关系的永恒主体，作出行政行为的机关与复议机关之间是内部行政监督关系，其与人民法院之间是外部诉讼监督关系，行政决定权对监督权应有必要的忍让和尊重，这决定了被责令重作的机关不得以同一事实和理由重复作出同样的行为。行政相对人与复议机关和人民法院之间，体现的是国家公权力对公民私权利的救济保护关系，但公民救济权利的行使应遵循法治的边界并且不得滥用，特别是以同一事实和理由滥用复议权或诉讼权，会挤占本已紧张的司法资源，是对其他正常行使权力的行政相对人的一种不公。

　　三、比较视域下的“同一事实和理由”辨析

　　（一）不同法域下的“同一事实和理由”分析

　　“一事不再理”是一个具有普遍适用意义的诉讼法原则。域外关于“同一事实和理由”的判断，集中表现在行政诉讼和民事诉讼对“一事”的识别方面。

　　俄罗斯联邦行政诉讼对于因“一事”引起的重复起诉，采取的是当事人、标的、根据或理由均相同的标准。对于当事人相同、标的相同、根据相同的行政案件，俄罗斯不允许当事人再次向法院提起行政诉讼。[5]920-921与俄罗斯类似，法国民事诉讼对“一事”的辨别上采取三相同标准，即诉讼标的、诉讼原因、诉讼当事人相同，前后两诉三者均相同即可视为同一诉讼，后诉不得再提起。①[3]德国行政诉讼中也有撤诉的规定，只不过撤诉要经过被告或者公益代表人同意。对于撤诉后能否以同一事实和理由再诉，笔者尚未找到直接的资料。不过，德国行政法院法规定，对于行政诉讼程序问题没有规定的，可以适用民事诉讼法的相关规定。[5]703-733德国民事诉讼有对于“一事”的辨别标准问题，系采当事人和诉讼标的标准，即诉讼系属期间同一当事人和同一诉讼标的不得再向其他法院诉讼。诉讼系属后系依既判力标准对“一事”进行判断，即同一事经过裁判后就已终结，应受到既判力约束，除非特殊情况不得再诉。[4]我国台湾地区“行政诉讼法”也规定，案件经终局判决后将诉讼撤回的，不得就同一案件再次提起诉讼，即使提起也会被行政法院裁定驳回之。

　　英美两国没有单独的行政诉讼法典，都是由普通法院对行政机关的行为进行审查。“在很长一段时间中，英国法院审理公法争议，适用与民事纠纷相同的诉讼规制。”[5]241英国民事诉讼主要通过诉因禁反言与争点禁反言规则限制一事的再次诉争。前者是指已经诉讼的同一诉因（事实）不得再诉。后者是指争点相同的前后诉讼同一当事人不得再诉。但这两个原则均是通过判例所确定，没有成文法明文规定。美国联邦民事诉讼以既判力作为“一事”的抗辩理由，具体采取的是“当事人+诉讼请求”的标准对既判力进行判断。[4]

　　综上，大陆法系与英美法系对“一事”的辨别上各有特色。俄罗斯、德国等对“一事”的判断着眼于诉讼标的、当事人、诉讼理由方面。美国是以当事人+诉讼请求的标准进行判断，英国则以诉因和争点为中心对“一事”进行判断，并通过司法判例不断对其进行扩充和修正。正如研究者指出：“大陆法系国家主要是通过对诉讼标的理论的识别来判断后诉是否属于重复起诉，而英美法系国家更加依赖于法官对法律的解释和运用进行判断。”[3]

　　（二）不同部门法间的“同一事实和理由”辨别

　　我国三大诉讼中均有关于“同一事实和理由”的相關规定，如刑事诉讼中有一事不再理原则的相关适用，如公诉机关或者自诉人撤诉后，在没有新的事实和理由的情况下，原则上法院不会就该案件再次受理。②[8]但是，基于行政诉讼与民事诉讼的密切关联性，如行政诉讼法没有规定的情况下，可以适用民事诉讼的相关规定。因此，我们比较的重点放在行政诉讼与民事诉讼方面。

　　从理论上看，民事诉讼对于一事不再理原则中“一事”的认定，通常采取的是三要素说：当事人、案件事实、诉讼标的。③当然，还存在着以当事人和诉讼标的为依据的二要素说，以及诉讼标的为判断标准的一要素说。[2]民事诉讼实务中对一事不再理原则的认定，体现在诉讼系属后生效裁判确定的事实不可再诉，即生效裁判的既判力方面。即，民事诉讼法第124条第（五）项及第155条规定，生效的裁判、调解书的法律效力已经固定，除法院裁定撤诉的外，当事人不能再次起诉。否则，将会构成重复起诉。当然，对于已在诉讼系属阶段即法院正在审理的案件，也不能再次诉讼。对于重复起诉，民事诉讼采取的是“三相同”的判断标准。即后诉与前诉当事人、诉讼标的、诉讼请求相同，则构成重复起诉。

　　行政诉讼中无论是行政机关作出的行政行为被法院撤销重作，还是行政相对人撤诉后重新起诉，同一事实和理由对其作出的限制，体现的都是对生效裁判既判力的尊重。对重复起诉或者“同一事实和理由”的识别标准与民事诉讼相同，行政诉讼也是采用当事人、诉讼标的、诉讼请求“三相同”的判断标准。但是，基于行政法律关系主体和客体的特殊性，行政诉讼在对诉讼标的、诉讼请求具体内容的认定上又与民事诉讼存在着显著的区别，笔者将在下文展开深入分析。

　　（三）“同一事实和理由”的核心内容比较分析

　　从内容上看，行政法上“同一事实和理由”涉及两个核心词，即“事实”和“理由”。通常来看，当事人、诉讼标的、诉讼请求属于“事实”和“理由”的范畴应无异议。因为在诉讼程序中相同当事人基于相同诉讼标的提出相同诉讼请求，显然属于“同一事实和理由”的再诉。由于当事人涵义较为明确，所以这里关键是如何有效地区分“诉讼标的”与“诉讼请求”。

　　民事诉讼理论中诉讼标的认定存在着旧实体法说、诉讼法说、新实体法说等观点。旧实体法说认为原告依据实体法规定在诉状中列明的需要保护的具体权利即为诉讼标的，也就是将诉讼标的等同于实体法上的请求权。旧实体法说无法解决请求权竞合时的处理问题。根据旧实体法说，原告基于同一事实可以在一诉或两诉中分别主张不同的请求权，这均不构成重复起诉，会造成同一案件的重复受理问题。[3]诉讼法说将诉讼请求包含于诉讼标的之中。其认为诉讼标的是由诉的声明和事实理由所构成，具体权利义务关系非其构成要素。其中，诉的声明又可等同于诉讼请求。也有一种观点认为诉的声明是区别诉的唯一标准，不必再借助于事实理由。新实体法说在适用起来较为复杂，其认为需要从实体法上改变请求权竞合理论才可以明确诉的识别标准。[7]222-241笔者认为，理论的发展应当服务于不断变化的司法实践。诉讼标的不能等同于诉讼标的物，这会使诉讼标的范围非常狭窄。诉讼标的也不能等同于诉讼请求，二者应当具有不同的内涵和指向，否则会造成司法适用上的混乱。既如此，对于诉讼标的和诉讼请求的具体内容可以再做进一步区分。具体到行政诉讼中，诉讼标的指的应是一种行为，即应当是被诉的行政行为，参照《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号），行政行为种类具体又可分为行政处罚、行政强制、行政许可、行政裁决、行政登记、行政补偿等27种。因此，根据案件涉及领域的不同，诉讼标的也可以有针对性地作出这样的界分。行政诉讼中的诉讼请求，是针对行政行为而发生，请求的目的系致力于行政行为效力的维持、改变、确认等内容。故诉讼请求的种类，又可以具体分为撤销、变更、确认行政行为违法或无效以及要求行政赔偿等情形。

　　四、司法实务中“同一事实和理由”的适用

　　（一）“同一事实和理由”适用的一般标准

　　从法律逻辑的角度审视，“同一事实和理由”中的“事实”和“理由”是“p且q”的并列关系，意味着二者必须同时具备，其负命题则是“非p或非q”，换言之，只要二者有一项改变就不属于法律规定的同一事实和理由。例如行政诉讼中只要原告以不同事实或者不同理由再次起诉，就符合可予立案的条件之一。

　　不过，事实和理由的改变还应审查其改变的程度以及是否影响案件定性。比如行政诉讼中原告再诉时，若“主要事实”或者“主要理由”发生了改变，再诉就具有诉的正当性，若仅是“次要事实”或者“次要理由”的改变，则不具有诉的正当性，仍属于“同一事实和理由”。[8]319行政诉讼立案登记制背景下，在立案阶段审查起诉要件时，不应审查改变的事实或理由是否明显以及是否会影响案件定性，只有在进入案件实体审理阶段审查诉讼要件时，为防止原告滥用诉权，法院方可对改变的事实或理由作必要的、适度的、合理的审查。若原告改变的系“主要事实”或者“主要理由”，而且改变得比较明显，不仅内容明显与前诉不同，而且提供的新证据、新理由明显可能会对案件定性和处理结果产生实质性影响，如导致被诉行政行为撤销或者被确认违法等，则不构成重复起诉。比如司法实践中有的原告撤诉后提供了新的证据，足以证明其主体资格，且能证明被告行为的违法性，则不属于重复起诉。[9]又如有的原告再诉既未提供对案件处理结果产生影响的新证据，也未证明第三人与他人串通，提供虚假材料的相关证据，系重复起诉。[10]再如有的原告以法院无管辖权裁定准予撤诉错误为由再次起诉属于重复起诉。在张三与山东省茌平县政府颁发集体土地使用权证行政纠纷再审一案中，原告以茌平县法院对该案无管辖权而作出的准予撤诉裁定无效，并进而认为该裁定不能认定其撤回了起诉为由再行起诉，最高法院认为其属于无正当理由的重复起诉。[11]不过，需要说明的是，若原告坚持认为茌平县法院无管辖权，可通过再审程序纠正该错误。对于被告而言，被法院撤销后重作的行为也必须是新的证据、新的事实、新的理由等“主要事实”或者“主要理由”发生了改变。行政机关补充收集新的证据或者增加若干新的事实重新作出的行为，尽管结果与前一行为相同，但不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。例如法院不是以程序违法，而仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为，行政机关依据新的证据，补充相关事实，完善决定理由，重新作出的行为，尽管与原行政行为处理结果相同，也不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。[12]当然，如果行政机关重新作出的行为所依据的事实、理由、依据等内容与前次行为均不同，比如增加了新的事实、新的依据、明确了具体义务、改变了部分处理结果，也不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。

　　行政复议、行政赔偿、信访过程中“同一事实和理由”的判断，与行政诉讼相比，无论是逻辑结构，还是具体内容方面，都遵循同一的标准，只要“主要事实”或者“主要理由”发生了改变，就不属于“同一事实和理由”，否则就属于相同事实和理由。例如信访机关对信访人的事项作出答复后，信访人就同一事实和理由再次信访的属于重复信访。如嵩明县纪委已对普凤仙所反映的信访问题进行了书面回复，其仍以同一事实和理由再次提出信访，属于缠诉、缠访。[14]

　　（二）“同一事实和理由”适用的特殊规则

　　除了上述一般标准外，考虑到现实情况的复杂性，行政诉讼程序中对“同一事实和理由”的理解，不应局限于客观方面的案件基础事实、主观方面的当事人陈述，还应从诉讼标的、诉讼请求、法律依据、行为结果、行为原因等角度进行辨识适用。

　　1.原被告主体发生实质性变化后的再诉，本质是一个新的主体、新的诉讼，不属于重复起诉，若仅是形式上的变化则属于重复起诉。

　　（1）原告變化。原告不适格撤诉后以适格的主体就同一事实和理由再诉，不属于同一事实和理由的重复起诉。这里又可分为两种情况：一是原告撤诉后完善了主体信息后再诉不属于重复起诉。如原告法人资格被吊销未成立清算组织而撤诉，待股东成立清算组织后再诉，不认为是重复起诉。[15]二是原告撤诉后另一主体就同一事实和理由再诉也不属于重复起诉。如原告以已注销的公司名义起诉后撤诉，其后公司股东又以同一事实和理由再诉不构成重复起诉。[16]

　　（2）被告或第三人变化。原告撤诉后再诉若只是被告数量的增减或名称变化，但被告职权和内容未发生实质性变化的，则构成同一事实和理由的重复起诉，反之则不构成重复起诉。例如前后两诉被告名称不同，但职权相同（前者职责已转移到后者）实际上仍为同一职权主体，则构成重复起诉。[17]

　　2.原告诉讼请求发生实质性变更，视为一个新的诉讼请求，撤诉后当然可以再诉，若仅是形式性变化构成重复起诉。

　　（1）形式变化。这包括原告增减诉讼请求、前诉包含后诉、改变表述和数额等情形，这属于同一事实和理由的重复起诉。又具体分为三种表现形式：一是单纯的数量增加或减少诉请。如原告以不断增加诉讼请求项目的方式再次提起诉讼系重复起诉。[18]二是前诉包含了后诉的诉请。如原告要求对被诉行为合法性审查的诉请，已包含在前诉诉请之中，构成重复起诉。[19]三是对诉请表述方式和赔偿数额等进行形式改变。例如虽然原告在诉讼请求的叙述内容、赔偿数额上与前诉有所不同，但被诉行为未改变仍是房屋拆迁安置补偿事宜，构成重复起诉。[20]

　　（2）实质变更。这里的实质性变更指的是在撤销之诉、确认之诉、履责之诉、变更之诉等不同类型之间进行改变。如原告前诉系请求撤销被告与案外人签订的补偿安置协议，后诉是请求被告履行对原告的补偿安置职责，不属于重复起诉。[21]又如原告前诉系要求被告履责之诉，诉讼期间因被告履行了职责而撤诉，其后对被告履行职责的行为不服再诉，这是一个新的诉讼，不存在构成诉讼。[22]

　　3.诉讼标的，即被诉行政行为。如果前后两诉的行政行为所处的程序、步骤、阶段等具有相互独立性，足以识别出二者系两个独立的行政行为，不属于重复起诉。如果原告撤诉后再诉的行为名称不同，但行为指向的对象或客体并未发生根本性变化的，仍属于同一事实和理由的重复起诉。这又表现为两种形式：一是针对行为的程序和步骤不同。例如原告前诉针对的是被告未依法受理申请的行为，后诉针对的是被告受理后未依法及时履行职责的行为，这两次诉讼针对的行政行为的不同程序、不同步骤，故不属于重复起诉。[23]二是针对行为的阶段不同。例如后诉针对的是强制拆除行为，前诉针对的是《危险房屋拆除的紧急处理决定》，二者系两个相互独立的行为，不构成重复起诉。[24]

　　4.作用和依据不同。这是针对被告撤销重作的行为而言的，行政机关基于相对人在违法活动中所起的作用不同重新作出的行为，不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。例如公安局根据相对人在违法活动中实际所起的作用重新作出的处罚，不属于以同一事实和理由作出与原决定相同的处罚决定。[25]此外，行政机关的重作行为所适用的法律、法规、规范性文件等依据发生变化的，也不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。如项春杰诉江苏省铜山县建设局行政处罚纠纷一案，法院认为行政机关依据新的证据和规范性文件作出的是新的具体行政行为，是从实质上改变了原具体行政行为。[26]

　　5.行为产生的原因不同。这是针对行政机关主动撤销重作而言的情形。复议机关或人民法院没有责令行政机关重作的情况下，行政机关主动撤销并重作涉案行政行为的，实质上是一个独立的、新的行政行为，不属于行政诉讼法同一事实和理由所调整的范畴。例如复议机关虽然撤销但没有责令被申请人重新作出行政行为，其后被申请人主动重新作出的行为应视为一个新的行政行为，在认定事实和适用法律不同的情况下，即使处理结果相同，也不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。[27]又如某市政府50号决定被法院撤销后又重新作出365号决定，其并非基于法院要求其重新作出的，故不适用行政诉讼法关于行政机关同一事实和理由的相关规定。[28]

　　除了上述行政诉讼程序中涉及同一事实和理由适用的特殊规则外，行政复议和行政非诉执行程序中也涉及同一事实和理由认定的一些特殊标准。这表现在：

　　第一，复议决定所涉“同一事实和理由”判断的特殊性。一是复议决定被法院撤销后，复议机关对同一事实重新作出的复议决定，主要理由改变的，属于新的复议决定，相对人对此不服，可以向法院起诉。例如刘正祥诉泰州市人民政府行政复议决定一案，复议机关重新作出的复议决定，与前次诉讼被法院撤销的复议决定，是两个不同的复议决定，原告据此提起的前后两诉不属于同一诉讼。[29]二是原告撤诉或被驳回起诉后，若其在复议期限内就同一事实和理由又申请行政复议，复议机关作出的复议决定从性质上看是一个新的行政行为，原告对该复议决定不服提起的诉讼法院应予受理。例如刘某诉县建设局行政处罚纠纷一案，因其超过15日起诉期限被法院驳回起诉，但在复议期限内其就同一事实和理由提起复议，后对复议机关作出的维持决定不服再次起诉，不属于同一事实和理由的再诉。[30]三是原告对未经复议前置的案件经法院释明后撤诉，这属于具有法定事由的撤诉，其后原告就同一事实和理由申请复议并对复议决定不服再次起诉，法院应予受理。如袁照诉淮安市淮阴区王营镇人民政府林木权属争议处理决定纠纷一案，该案属于复议前置案件，原告未经复议直接诉讼不符合法律预设的程序，该种情形下原告并未真正行使诉权，撤诉不应视为对其诉权的放弃，该案件经复议后其才真正具备了诉权，不影响其对复议决定不服再次起诉。

　　第二，行政非诉执行过程中“同一事实和理由”的适用规则。行政机关的非诉行政执行申请被法院裁定不予受理，行政机关对此提出的复议申请也被法院驳回后，再次以同一事实和理由申请非诉行政执行的，属于无正当理由的重复申请，法院应裁定不予受理。例如竹山法院对竹山国土局的非诉行政执行申请，以其社会稳定风险评估材料不全为由裁定不予受理，竹山国土局提出的复议申请亦被法院驳回，其再次以相同材料相同事实和理由提出非诉行政执行申请，法院应裁定不予受理。[32]

　　结语

　　行政法上“同一事实和理由”规定具有理论和逻辑上的自洽性，但仍需要在时代发展中不断进行磨炼和提升，现有的认定标准也不是一成不变的，仍需要根据案情的变化和理论的发展对其不断进行补充和完善。最后需要特别说明的是，行政法上之所以规定“同一事实和理由”的相关内容，立法原意并非限制相对人行使权利，而是防止相对人毫无价值地滥用权利，也并非限制行政机关重新作出行政行为，而是避免行政机关滥用权力重复作出毫无意义的行为。“权利”与“权力”的滥用，都是对行政法治规则的破坏，均不符合现代法治的基本精神。