本文通过对江苏省南京、无锡、苏州三地的调研，深度分析了流动人口生育保障状况。研究发现：流动人口各项保障待遇享受不完全，生育保险参保率低，自我保护和生育健康意识不够，政策认知程度低;用人单位未真正落实生育保障措施;政府部门政策宣传和监管还需加强。最后结合三地现实情况为完善流动人口生育保障制度提出相关政策建议。

　　据国家统计局公布的数据显示，2013年我国流动人口数量达2.36亿人，而且这个数量还会一直增加。据估计，在“十二五”期间，我国每年流动人口增长量都在1000万左右。外来女性流动人口在城市进行分娩的数量也呈现不断上升的趋势。因此，研究流动人口的生育保障状况，特别是参与生育保险的情况，具有一定现实意义。

　　目前国内学者关于生育保障研究，主要集中研究生育保险方面的内容。在生育保险存在问题的现状分析方面，多是对现行的生育保险进行分析，针对流动人口生育保险研究较少。在本文中，我们基于江苏三地流动人口的调研，全面分析流动人口生育保障各方面状况，尤其是参与生育保险，享受相关待遇的情况，并提出相应对策建议，以为政府完善流动人口生育保障制定相关政策提供参考。

　　一、资料来源与方法

　　1、资料来源

　　本文所使用的数据来源于调研小组所做的项目《流动人口生育保障状况的调查研究》。本次调研于2015年6月到8月在南京、无锡、苏州三地进行，共计访谈流动人口50人，相关部门工作人员20人。调研小组在三地共计发放500份问卷，回收480份问卷，其中有效份问卷433份，有效率为90.21%。

　　2、研究方法与数据处理

　　本次调研采用问卷调查与半结构式访谈相结合的调查方法对流动人口生育保障的三部分(生育就业保障、生育健康保障、生育经济保障)情况进行了数据和信息采集。

　　问卷调查采取随机抽样和整群抽样两种抽样相结合的方式开展。调查单位的选取采用随机抽样办法。在南京、苏州和无锡三地随机抽取4—6个区，由于调查人群 ——流动人口主要是流动就业人口，因此在随机抽取的区中再随机选择具有代表性的单位作为调查单位，并使其能覆盖较多的职业与行业。调查对象中大部分是调查单位协助完成，提供符合调查要求的人员参与调查，小部分是在流动人口聚集的住宅区域以及广场内外随机抽取部分符合需要的人员参与调查。

　　调查问卷运用Excel录入统计数据，SPSS20.0进行定量的数据分析处理;访谈资料主要根据访谈提纲将所获取信息进行整理。

　　二、结果与分析

　　1、流动人口生育保障状况

　　(1)生育就业保障状况。受调查流动人口中，高达45.7%的流动人口在怀孕后离开工作岗位。因流动人口具有受教育程度不高、工作不固定、人员流动性大等特点，多数从事的主要是加工制造业，服务业等较低层次的，劳动强度大的工作，所以31.9%的受调查流动女性会选择在怀孕后就辞职在家待产，以更安全地度过整个孕期。调查中只有2.3%的流动女性在怀孕后被单位辞退，因《女职工劳动保护规定》等的强制规定，不得解雇孕期女工，所以这一部分所占比例较小。 54.3%的流动女性在生育前后正常工作，这一部分人群大多数受教育程度较高，所从事的工作轻松且危害较小，所处行业也较正规，对其生育期间的保障程度较高，所以生育对其此期间的就业状况影响不大。关于用人单位生育就业保障措施的实施情况，我们主要从以下三个方面进行探讨(以下分析均将怀孕后即离职的流动女性排除在外)。

　　在工作岗位变化方面，调查结果显示，54.0%的流动女性生育前后工作岗位职位没有发生变化。一方面说明，半数以上的流动人口普遍身体情况较好，能够在生育前后正常工作，用人单位也并没有因其怀孕而降低其职位，这其中有部分流动人口受教育程度较高，参与了知识含量较高、对体能要求较低的工作;另一方面也体现出，部分用人单位对于女性流动人口在生育前后的身体健康状况关注度、了解度不足，并未积极及时根据流动女性的身体变化安排相应的工作，甚至少数劳动密集型企业，漠视女性流动人口的身体健康，未为有需要的怀孕女工调换岗位。仅有12%的流动女性，生育前后被调到较轻松的工作岗位。

　　在生育期间工资变化方面，有57.7%受调查者表示，生育前后工资未发生变化。在访谈中，大多数受访者表示，对生育期间的工资格外关注，会努力争取自己的利益。而仍然有8.5%的流动女性表示，生育期间工资下降。用人单位从逐利角度考量，因流动女性在孕期劳动生产能力下降而降低其工资。

　　在单位是否提供托儿所等相关设施方面，有56.1%的受调查者清楚的表示自己所在的单位不提供相对应的托儿所或者幼儿园，仅有5.1%的人表示会提供这类设施。这表明在对生育女职工的相关保护配套设施上面还是存在较大的问题，用人单位为了减少经营成本，不愿意提供托儿所等相关措施。若用人单位自行配置托儿所和幼儿园，能很好地解决生育女职工的后顾之忧，降低职工流动率，增强职工对单位的归属感和忠诚度。根据对流动人口的访谈，大部分人表示因为大多都是夫妻二人在本地打拼，亲人都在家乡，自己无暇照顾孩子，如果单位能提供托儿所或者幼儿园，能很大程度地减轻自己的负担，不会因为为照顾孩子而使夫妻一方离职在家。所以，配套相应的托儿所和幼儿园，能更好地保障流动人口的就业权益，使其享受到与本地户籍人口一样的就业、晋升的机会。

　　(2)生育健康保障状况。主要从流动人口层次、用人单位层次和政府层次三方面概述。

　　首先，流动人口层次。在生育健康意识上，仅有39.72%的流动人口表示一直注意胎儿防辐射措施，有23.10%的受调查者表示，自己从来不注意胎儿防辐射措施。可以看出，流动人口在胎儿防辐射措施方面的重视程度还有待加强。同时，我们发现：个人的受教育程度和生育健康保障意识是成正相关的关系，受教育程度越高，对于生育健康的关注程度越高。所以更高教育水平的人在这一方面做的相对较好。

　　在分娩地点的选择上，有28.64%的受调查者表示选择回家乡医院，有48.04%的人表示会选择在本地正规大医院，有15.47%的人表示会选择本地生育保险定点医院。其中，本地正规大医院和生育保险定点医院部分有所重合。选择本地正规大医院和生育保险定点医院进行分娩的流动人口是比较看重生育时的医疗服务水平的。调查结果显示，在本地正规大医院和本地生育保险定点医院进行生产的流动人口中，多数受“服务质量好”和“能享受生育保险”因素的影响。在选择回家乡医院生产的流动人口中72.58%受“有亲友照顾”的因素影响较大。36%的受调查者表示价格因素是自己在选择分娩地点时需要考虑的，这方面也可以从家庭月收入和流动就业人口分娩地点的选择相关性上看出，两者之间存在正相关的关系，流动人口家庭月收入越高，越倾向于选择较正规的医院进行分娩。

　　在产检次数方面，受调查者中进行过产检的人数占总人数的90.30%，其中严格按照医生嘱咐进行产检的占进行过产检人数的59.85%。大多数流动人口重视产前检查且在这一方面做得比较好。同时，研究发现：随着流动就业人口年龄和孩子个数的增多，产检的次数会随之减少，其中孩子个数是主要的影响因素。且随着家庭平均月收入的增加和受教育水平提高，流动就业人口开始越来越重视产检，产检次数也随之增加。

　　在产检花费方面，对比生育产检花费和行业类型可以清晰地看出生育花费较低水平的流动人口主要集中在餐饮住宿娱乐服务业、建筑装潢业、通讯交通运输业;花费相对较高水平的主要集中在机关事业单位及信息科学技术产业和金融业。据相关数据分析，不同的受教育程度，对于生育健康中的产检花费有不同的重视程度。接受过高等教育的人群，对于生育健康更加的重视，所以在产检花费上的投入要高于没有接受过高等教育的人群。

　　其次，用人单位层次。用人单位对于生育健康保障方面主要有以下4种方式，分别是减少员工在孕期内的工作时间，减少工作量，将怀孕女职工调到较为轻松的岗位上以及提供母婴保护措施。本部分的分析主要是针对怀孕后仍在工作的流动女性。在怀孕期间仍在工作的流动女性中，工作时间没有变化的占比46.88%，工作时间减少的占比18.94%;工作量没有变化的占比33.77%，工作量减轻的占比32.10%;工作岗位没有变化的占比43.0%，工作岗位被调到较轻松岗位的占比22.87%。

　　利用统计学中的联合分析法分析不同行业对用人单位生育健康保障的影响，可以得出以下结论：在制造业中，流动女性在生育期间工作时间减少，工作量减少以及被调任较轻松的岗位方面所占比例较大。制造业劳动强度大，工作消耗大，对生育女工的身体损害较大，用人单位为避免过度用工造成更大的损失及女职工的强烈要求，所以该行业这三方面做得较好。此外，餐饮住宿娱乐业和批发零售业工作量大，工作繁琐，生育女职工在这些行业工作量减少的情况较其他两方面比较突出。其余行业三方面措施的实施情况基本一致，没有特别的突出之处。

　　调查中仅有16.40%人表示所在单位提供母婴保护措施，可以看出只有很少比例的用人单位按规定提供母婴保护措施，还有很多的用人单位为了降低企业的运行成本，不提供母婴保护措施，这对在职生育女职工的健康造成了很大影响。在对苏南三市劳动监察部门和人社局的相关部门的访谈中，得知目前《女职工劳动保护特别规定》中有规定，“女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要，建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施，妥善解决女职工在生理卫生、哺乳方面的困难。”但很多用人单位为了减低生产成本，并不愿意提供这类措施。相关部门也在积极的督促有条件的单位建立母婴保护措施，但目前推进的较困难。

　　第三，政府层次。在对相关部门人员的访谈中，我们了解到劳动监察支队对关于用人单位在女职工生育期间非法用工的举报的案例掌握得较少，但也不否认存在此现象。他们表示这一方面的监察难度比较大，但今后会比较重点关注这一块。从社保中心的相关工作人员处得知，目前关于这一块的保障主要是生育保险中对产前检查费用的报销，这在很大程度上就保障了流动女性的生育健康，让更多的流动女性有经济实力去进行产检，保护孕妇和婴儿在孕期的生命安全。

　　(3)生育经济保障状况。生育保障制度的核心是生育保险制度。生育保险是国家通过立法，在怀孕和分娩的妇女劳动者暂时中断劳动时，由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保险制度。

　　首先，生育保险政策。目前，流动人口主要通过职工生育保险形式参保。江苏省在2014年10月1日起正式施行《江苏省职工生育保险规定》(94号令)，率先突破了生育保险的限制，开始将流动就业人口也纳入生育保险的覆盖范围之内。三市根据94号令，并结合本市实际，制定实施意见和办法。

　　三市政策大致规定相同，其中有较大差异的地方主要体现在生育医疗费用的给付数额和一次性营养补助的给付数额及给付方式上，三市生育津贴待遇方面的规定基本一致。政策已将流动就业人口纳入到生育保险的覆盖范围之内，只区分参保女职工、参保男职工及其配偶、失业女职工和退休女职工四类人群享受不同的生育保险待遇，保障的主体是参保的女职工。

　　实地调查显示，苏南三地的流动人口生育保险总体参保率不高，与三地公布的当地生育保险参保率仍有很大差距。同时据其他方面调查数据共同表明，虽然目前三市出台的生育保险相关政策中流动人口可与本地户籍人口享有相同生育保险待遇，但在政策的制定与执行过程中仍存在一定的不平等因素。

　　其次，流动人口享受生育保险待遇现状。在生育医疗费用支付方面(如图1)，12.5%的流动人口的符合规定的生育医疗费用由生育保险基金支付的，其余不符合费用自费，是符合政策规定的待遇享受情况。有48.2%的流动人口的生育医疗费用支付中有医疗保险参与进来，未完全享受生育保险待遇，尤其是27.9% 的调查人员生育医疗费用是由医疗保险和自费支付的。这也在一个侧面反映是否可将生育保险纳入医疗保险之中以更好的保障流动人口的权益。除此之外，有 39.3%的流动人口生育医疗费用是完全自费，这其中大部分人在单位未参加职工生育保险，或不知道自己能够享受这样的待遇。对生育保险的认知程度不高以及不了解具体的流程，导致流动人口未享受或未完全享受生育医疗费用待遇。

　　在生育津贴方面(如图2)，32.1%的被调查流动人口知道并享受过生育津贴，49.9%的人不知道也没有享受过生育津贴。生育津贴是职工享受产假期间获得的工资性补偿，所以生育津贴首先与产假密切相关，其次是一种工资性的补偿。受调查流动人口中，有48%(208人)的女性职工有生育产假且不扣工资，这一部分人群中部分人会享受到生育津贴。有8.8%(38人)的女性职工有生育产假但没有工资，这部分人会享受到生育津贴的补偿。所以除去怀孕后离职的以及没有产假的流动人口，生育津贴待遇享受比例的情况还是较好的。此外是生育津贴的享受天数情况，超过半数的流动人口享受到了规定的最基础98天的生育津贴，但仍有部分女性享受生育津贴的天数与规定不符。

　　特别要提到的是参保男职工的10天护理假的生育津贴情况，在调查的流动人口中，只有27.9%的男职工是享受到护理假的生育津贴的。在对流动人口的访谈中，我们得知大部分访谈者不了解甚至不知道男性参保也享有10天的护理假及其相应的生育津贴。

　　在一次性营养补助方面(如图3)，28.2%的被调查流动人口享受过一次性营养补助，71.8%并没有切实享受过此项待遇，说明此项待遇的实际执行方面存在一些的问题。我们在三市社保中心了解到，三市中只有南京市是将一次性营养补助发放给用人单位，再由单位转发给符合条件的职工，可能因为种种原因使得流动人口无法享受到此待遇。在无锡市和苏州市，则是将一次性营养补助直接打到个人的社会保障卡上，这可以较有效的保障流动人口的待遇享受。此外，若用人单位未为单位职工缴纳生育保险或未连续缴费满10个月，职工的一次性营养补助也不会由生育保险基金支付。所以有关部门还是要继续加强对用人单位是否为职工缴纳生育保险以及是否连续缴费的行为进行监督和督促。此外政策规定参保的男职工的未就业配偶只享受生育医疗费用待遇，并不享受一次性营养补助待遇。综上种种因素导致一次性营养补助享受率不高。

　　2、流动人口对生育保障的认知及诉求

　　(1)流动人口对生育保险作用的认知。通过对流动人口的调查，从图4中可以看出，37.9%的流动人口对生育保险的认知为“有点作用”;有35.3%的人认为生育保险“没什么帮助，有没有无所谓”;仅26.8%的流动人口觉得生育保险“作用很大”。由此可见，流动人口对于生育保险的认知还不够深刻，没有意识到生育保险对其生育所起到的重大作用。因此，用人单位和政府部门均应承担起普及生育保障相关政策的责任。

　　(2)流动人口对生育保障制度的诉求。通过调查，我们发现超过三分之一的流动人口表示所在单位对本地员工和外地员工在生育保障待遇是相同的，没有差别待遇。访谈中，流动人口关于生育保障的诉求主要集中于延长产假，提升生育医疗服务质量，落实国家政策，提高生育保障待遇水平等等方面。大多数表示他们希望法律规定的内容，有关部门和用人单位严格执行，使怀孕女工真正能享受到政策实惠。

　　三、结论与建议

　　1、调研结论

　　通过此次调查，可以发现，三市在生育保障方面大致能贯彻实施《女职工劳动保护特别规定》和江苏省“94号令”的政策规定，基本保障了流动人口生育保障权益。但仍存在一些问题需要及时得到解决完善。

　　(1)流动人口生育保险参保率低，各项待遇落实不到位。通过调查，可以发现三市的流动人口参保率均没有达到当地生育保险的参保率，两者之间差距较大。而且生育保险各项待遇的落实也不尽如人意，很多流动人口虽然参与了生育保险却没有享受到应得的待遇。流动人口的保险受惠情况不好。

　　(2)用人单位缺少相应的预防保护措施。目前大多单位并没有相应的为怀孕职工设立的预防保护措施，增加怀孕后仍在单位工作的女工的风险，不利于她们生育前后在单位正常的工作，损害了其就业权益。

　　(3)流动人口自我保护和生育健康意识不够。仍有部分怀孕女工在生育期间从事劳累繁重的工作，且未严格按照医生嘱托进行产检，这无疑给孕妇本身和胎儿增加了风险，不利于保障其生命安全，并且极其不利于优生优育。

　　(4)生育保障制度及政策宣传力度不够。绝大部分流动人口对生育保障的具体内容表示不知道或者仅仅知道其中的一部分。江苏省关于流动人口生育保障权益的相关政策已经比较完善，但是在政策普及和宣传方面还存在很大的问题，不能使广大流动人口真正了解和掌握，并运用政策为自己谋福利。

　　2、相关政策建议

　　(1)建立健全流动人口生育保障制度。政府应多支持多部门协作，对流动人口实行综合管理，并在财政上给予支持，同时充分发挥社区的基层管理和服务作用，建立流动人口生育保障监督体系。特别要逐步建立覆盖全体妇女的生育保险法律制度，加大政府财政投入力度，逐步实现生育保险由国家承担。加强企业生育保险的征缴力度，确保生育妇女享受生育保险待遇，提高流动女性社会保障权益意识。

　　(2)加强对流动人口生育保障制度、相关政策的普及。本次针对江苏三地的调查显示，流动人口在生育保障方面的需求度与了解度相矛盾，流动人口在生育保障方面需求度较高，却对生育保障具体政策了解度较低，这导致许多流动女性因不了解生育保障具体内容而无法合理享受生育保障制度的保障。因此，需加强流动人口生育保障政策的普及。首先在生育定点医院安排义工、专职咨询员提供服务;另外可在社区医院，从流动人口第一次建卡开始，以派发传单和设立专门咨询台的形式主动为其解决疑惑;同时电视、报纸等自媒体也要充分发挥作用。

　　(3)健全生育保险的政策法规，加大宣传力度。国家立法机关应当将流动妇女的生育保险纳入国家生育保险法律的范畴，赋予流动妇女生育保险权利。首先政府要充分重视女性流动人口的生育保险，从政策上明确生育保险的权利范围和内容，从法律上确保职工合法正当的生育保险权利不受侵犯，并且要进一步的完善相关的政策体系。强化生育保险的地位，扩大生育保险覆盖范围，确定合理的基金收缴比例。其次要厘清国家、社会尤其是用工单位维护职工生育保险权利的法定义务和道德义务，加大政策的宣传力度，提高职工对生育保险的认知强度和参保率。最后，强化用工单位参与生育保险意识，并且要增强女性流动人口维权意识。

　　(4)扩大职工生育保险的辐射范围，建立流动档案，提高职工生育保险的整体水平。应有效地将农村妇女劳动人群、城市无工作妇女群体有效纳入生育保险体系，敦促其积极参保，强调生育保险中男性职工的权益;要建立职工生育保险流动档案，保障高流动性群体参与生育保险行为的良好衔接，促进城乡社会保障一体化和社会公平。实现资金来源多主体化，有效分化单一投保主体的压力，打破单一筹集渠道的窘境;要适当提高支付标准，提高生育保险的质量和补偿力度，提升职工生育保险的整体水平。

　　(5)加强对用人单位生育保险缴纳的监督。建立完整的监督管理机制，确保职工生育保险制度在各个层级的运行公开透明，促进生育保险的全面开展。2012年国务院和人社部通过的最新政策《生育保险办法(征求意见稿)》中明确生育保险将实现各类职工人群的全覆盖。但现实中一部分单位拒不为流动就业人口缴纳生育保险的行为呈现扩大趋势，地方政府可以通过成立专项工作组来对不同行业的生育保险缴纳状况进行宣传与监督，培育重点宣传单位，鼓励公益社会组织以多种合法、健康的形式向全社会宣传生育保险的重要作用。同时，抽调律师加强对受到用人单位侵权行为的流动人口的援助，便于为缺乏法律知识的流动人口提供适当的法律援助。

　　(6)完善生育保险中待遇享受的环节。调查中，我们发现无锡市和苏州市在生育津贴和一次营养补助的享受情况均要优于南京市，在对相关部门工作人员进行访谈之后，我们了解到这与苏州和无锡当地由社保经办机构直接将生育津贴和一次性营养补助打到生育女工的账户上有一定的关系。不经过第三方用人单位的周转，更好地保证了流动人口享受这些待遇的权益。所以，建议借鉴苏州和无锡的做法，完善生育保险中待遇享受的环节，切实保障流动人口真正享受到应得的待遇。

　　作者：袁婷婷 刘曦言 蔡雷 来源：当代经济 2016年2期