2015年1月14日，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。养老金制度改革呼声已久，在老龄化社会到来和经济增长速度放缓、巨额欠账越来越积严重的压力下，本次改革迫在眉睫。本文认为，本次改革意义重大，应详细分析其创新之处。 
　　一、本次养老制度改革的创新点 
　　（一）初步破除养老金双轨制 
　　我国自1997年起对城镇企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，规定社会统筹部分企业缴工资的20%，个人账户缴工资的11%（个人8%，企业3%），企业职工退休金按照其缴纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发。而机关和事业单位职工，无需缴纳养老保险，退休金依据其工龄和退休前的工资计发。由于工资改革和调整幅度不同，“双轨制”实际造成企业比政府机关和事业单位的养老金低3-5倍①，这引起了强烈的社会不满。近几年“双轨制”的弊端越来越明显，其不合理性、不合法性问题突出。 
　　本次《决定》规定，从2014年10月1日起，按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。这标志存在了近20年的养老金“双轨制”的终结，近4000万机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老金。此举的制度创新意义在于，统一了公务员和城镇职工的养老金的缴费和计发方法，从而根本改变了制度模式，从单位保障变为了社会保障。 
　　（二）改变公务员养老保障的筹资机制 
　　改革前机关事业单位的退休费用由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付。 
　　本次《决定》规定，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。这是养老保障筹资机制的重大变革，从单一的由财政供款为主的渠道变为单位和个人缴费、财政承担养老保险基金的兜底责任的多渠道筹资，形成单位、个人、政府共担的新机制。同时也与企业职工基本养老保险政策基本一致，有利于实现制度之间的衔接。 
　　（三）改变公务员养老待遇确定机制 
　　本次《决定》规定，基本养老金待遇分为两部分：一是基础养老金，二是个人账户养老金。从《决定》附件“个人账户养老金计发月数表”可以看出：同样年龄退休的，计发月数相同，所以缴费越多，待遇水平越高；而同样个人账户积累的，退休越晚，计发月数越少，即除数越小，因而待遇水平越高。这是对退休养老待遇确定机制的重大改革，由原来按“最终工资”的一定比例分档计发退休费，改为主要按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准，工作人员的职务、工资变动可以精细计算到每年、甚至每个月，能够充分体现个人全部职业生涯所作贡献。公务员待遇水平与缴费相关联，建立多缴多得、长缴多得的激励机制。 
　　（四）实施职业年金制度 
　　本次《决定》规定，改革后还将建立职业年金。职业年金资金来源由两部分构成：单位按工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，两部分资金构成的职业年金基金都实行个人账户管理。工作人员退休时，依据其职业年金积累情况和相关约定按月领取职业年金待遇。这有利于构建多层次养老保险体系，优化机关事业单位退休人员养老待遇结构。 
　　二、职业年金在改革中的关键支柱作用 
　　职业年金是在机关事业单位依法参加基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。本质上，职业年金是职工工资的延期支付，目的是避免基本养老保险不足时生活水平下降。本次改革特别提出改革将建立职业年金，是对改革后公务员基本养老保险的极其必要且极其重要的补充，甚至可以说，没有职业年金制度，本次改革就无法顺利实施，其在改革中将发挥关键性支柱作用。 
　　（一）提高公务员养老金替代率 
　　根据社科院社保中心主任郑秉文的研究，若仅依赖基本养老待遇，改革后退休公务员的基本养老金替代率不仅远低于改革前80%-90%，而且也低于中国基本养老金58%的目标替代率。这将造成公务员群体不满，成为中国养老保险制度改革的强大阻碍。提高公务员养老及替代率的有效措施，就是强制建立第二支柱补充养老保险——职业年金。据测算②，按照目前12%的缴费比率，职业年金目标替代率可在3.46%-15.09%之间，如若以目前企业养老金替代率40%为基点，两者相加，则可接近于58%的目标替代率。 
　　（二）确保与企业职工养老制度的一致性 
　　世界通行的养老保险“三支柱”制度为：国家基本养老保险+补充性养老保险+个人储蓄性保险。其中补充性养老保险包括企业年金和职业年金。目前我国对企业职工强制推行基本养老保险，同时鼓励自愿参加企业年金的养老制度。自2005年起，我国企业年金制度推行已有十年，虽然目前资金规模和覆盖率还很低，但政府已经意识到发展企业年金的重要意义，2014年1月1日起，企业年金不仅个人缴费部分延交个人所得税，而且投资收益进入到个人账户的部分也是延交个人所得税，这预示着政府大力企业年金的决心。相对应，公务员养老制度的改革也应在基本养老保险基础上，强制推行职业年金制度，使职业年金与企业年金齐头并进，共同壮大第二支柱。此次改革的基本原则就是基本养老+职业年金的“两层设计”，旨在保证与企业职工养老制度的一致性，彻底消除双轨制。

      （三）协助人力资源合理流动和有效配置 
　　我国正在进行的行政事业单位人事制度改革，要求建立适应现代行政需要的有进有出、能上能下的公务员管理制度。新制度要求公务员的养老保险等社会保障政策，与其他社会群体社会保障政策必须接轨，解决公务员离职转业的养老、医疗、失业等政策衔接问题。在双轨制下，拥有机关事业单位编制的人不用缴费便能享有较高的养老金，一旦失去编制将“一无所有”，阻碍了人才的流通。实现公务员的基本养老+职业年金与企业职工的基本养老+企业年金的大体相同的基本制度模式，才能打破人才流动的壁垒，促进机关事业单位与企业的人事互通，同时也为事业单位分类改革和公务员聘任制改革扫除阻碍。 
　　（四）改变依赖政府意识，建立养老金市场化制度文化 
　　改革前的公务员退休金完全由国家财政负担，这使得社会认为公务员都靠国家养老。改革后，如若只依靠财政支付的基本养老保险，尽管是统账结合，但因为普遍存在因空账造成的个人账户资金被统筹借用的情况，“统”和“账”的界限并不清晰，所以社会依然会认为公务员还是靠国家财政养老。建立职业年金，必然与企业年一样引入市场化运营，公务员靠个人账户的意识、靠自身努力的意识、多投多得的意识就会得到强化，进而将促进个人账户真正做实，改变依赖政府的意识，形成新的市场化制度文化。 
　　三、建立职业年金应注意的问题 
　　（一）改革机关单位工资制度 
　　改革前公务员无需缴纳养老保险，改革后要扣除基本养老保险8%和职业年金4%总共12%的个人工资，这必然要求首先提高现有公务员工资水平，即由财政承担养老保险制度改革个人缴费的改革成本。国务院已于2015年1月提高了公务员基本工资标准（月人均实际增资300元左右），以尽可能使大部分公务员个人缴费后的当期收入不降低，为顺利推进养老保险制度改革创造条件。 
　　其次，基本养老保险和职业年金个人缴费不仅因各地工资水平的不同存在差异，而且还应该与职工工资增长和物价变动、企业养老金水平调整等情况实现同步常态调整。但目前的公务员工资分配领域仍然存在工资结构不合理、工资正常调整机制不健全、工资差距调控机制不完善、基层工作人员待遇普遍相对偏低等突出矛盾和问题。因此，进一步改革公务员工资制度应是建立职业年金制度的当务之急。 
　　（二）同步促进企业年金快速发展 
　　改革后公务员获得的职业年金和企业员工获得的企业年金将成为一种新的“双轨制”。职业年金由财政保障强制推行，而企业年金发展至今，仅有2200多万职工参加，只占3.28亿参加基本养老保险职工人数的6%，而且这6%的人大部分还都是中央企业和国有企业，更大部分企业由于负担过重，自愿缴企业年金的比例相当低。这样，无疑会与公务员的强制性职业年金制度形成较大落差。虽然目前企业年金已积累了7400多亿资金，并开始实施税延优惠政策，但显然其发展速度太慢，这将会成为未来的重大隐患：养老金形成新的双重“双轨制”。因此，如何促进企业年金的快速发展，避免企业年金与职业年金的发展失衡，应成为职业年金发展题内应有之意。 
　　（三）确保养老资金保值增值，建立养老基金管理公司 
　　养老金是长期积累资金，特别是个人账户中的资金需要通过投资保值增值，因此，养老金与资本市场密切相关。据郑秉文预测，改革后每年缴的职业年金和企业年金增量会超过2000亿元。对于如此大额的资金管理，应构建一个“市场有序和竞争有限”的年金制度环境。以近几年比较混乱且效率不高的企业年金市场运作模式为鉴，建立若干专业养老基金管理公司将成为必然。事实上建立职业年金的核心问题和重要载体就是建立养老基金管理公司，通过专业养老基金管理公司的专业市场化运作，实现养老资金的保值增值，才能保证职业年金的持续有效发展。 
　　（四）实施延税优惠政策 
　　目前企业年金不仅个人缴费部分延期缴纳个人所得税，而且投资收益进入到个人账户的部分也是延期缴纳个人所得税，这将极大地促进企业年金快速发展。为保证制度公平性和统一性，职业年金也应享受相同的延税优惠政策。具体操作可借鉴美国针对公立学校和特定的免税组织提供的典型性延税型403（b）退休计划。403（b）计划由雇主为雇员建立个人账户，缴费主要由雇员税前缴费、雇主缴费和雇员税后缴费三部分组成，计划参加者可以任选一种缴费，也可以同时选择三种缴费类型。如果选择前两种缴费类型，雇主和雇员在规定限额内的缴费都不必缴纳所得税，待雇员待遇领取时再缴税。可见，发达国家对于公职人员加入年金给予了非常宽厚的税收优惠政策，这点应该大力借鉴。 
　　注释： 
　　①东方财富网.《养老改革亟需制度公平》.2012.7.24 
　　②孙甜.《基于目标替代率的事业单位职业年金缴费研究》.2013.5 
　　参考文献： 
　　[1]冯禹丁.养老金再逢关键路口.南方周末.2015.1.22 
　　[2]孙甜.基于目标替代率的事业单位职业年金缴费研究.社会保障硕士学位论文，辽宁：辽宁大学，2013.5 
　　[3]薛博，王道勇.职业年金：聘任制公务员养老保险制度改革的理性选择.科学社会主义，2011.3