摘　要：探讨了社会保险争议的概念，介绍了我国现有社会保险争议解决机制，分析了现有机制的缺陷，并对其完善进行了思考。

关键词：社会保险 争议解决 完善

　　中国共产党第十七次全国代表大会报告提出：我国要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”我国正处于关键的社会转型期，社会转型的实质在于利益的重新划分与规则的重构，与此相伴的是争议和纠纷的层出不穷。社会保险制度，作为“构建和谐社会”的重要制度保障，也处于不断的改革完善中，也不可避免的伴生了大量争议。而传统的社会保险争议解决机制，已经暴露出不适应性，社会保险争议呈逐年增加的趋势。由于争议的解决直接关系到劳动者社会保险权的实现和社会稳定，完善社会保险争议的解决机制，及时有效地解决社会保险制度运行中的不和谐因素，切实保护劳动者在养老、医疗、工伤、失业和生育等领域的社会保险权是十分必要的。
　　一、社会保险争议的概念
　　社会保险争议，最先是以社会保障纠纷的概念出现的，即“在社会保障实施过程中尤其是在征缴社会保障税费和支付社会保障待遇等环节，可能因各种原因而导致的纠纷。” 2007年劳动保障部送审的《社会保险法》（草案）仅提出了社会保险争议的术语，未给予明确解释，但从草案提出的社会保险争议解决途径：一是个人在社会保险方面与参保单位发生的争议，依照劳动争议处理规定解决；二是个人及其亲属或者参保单位，对社会保险经办机构做出的有关社会保险费征缴和待遇支付决定不服的，可以依法申请行政复议，也可依法提起行政诉讼；三是参保单位、个人及其他有关单位对劳动保障部门做出的行政处罚（涉及社会保险事务管理）决定不服的，可以依法申请行政复议，也可依法向人民法院起诉。我们可以看出，社会保险争议至少应包括：用人单位与职工之间基于劳动关系因社会保险费的缴纳发生的争议；社会保险缴费人（用人单位和职工）与社会保险经办机构之间因社会保险缴费、支付发生的争议；社会保险缴费人和其他组织（主要为社会保险定点服务机构）因劳动保障行政部门的社会保险管理行为发生的争议。综上所述，笔者认为：社会保险争议是社会保险关系主体因社会保险的权利享有、义务分配和事务管理发生的争议。
　　二、我国当前社会保险争议解决机制及其缺陷
　　社会保险不同于一般的商业保险，社会保险争议的解决途径取决于争议本身的性质。如前所述：《社会保险法》（草案）尊重传统将社会保险争议分别定性为劳动争议与行政争议。2008年5月1日起实施的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》也明确指出用人单位与劳动者发生的社会保险争议属劳动争议适用本法。《劳动争议调解仲裁法》规定社会保险案件实行有条件的“一裁终局”，即对因执行国家劳动标准在社会保险方面发生的争议案件的裁决，在劳动者在法定期限内不向法院提起诉讼、用人单位向法院提起撤销仲裁裁决的申请被驳回的情况下，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自做出之日起发生法律效力；而个人及其亲属或者参保单位，对社会保险经办机构做出的有关社会保险费征缴和待遇支付决定争议及参保单位、个人及其他有关单位对劳动保障部门做出的行政处罚（涉及社会保险事务管理）决定争议属行政争议，适用行政争议救济方式予以救济。行政争议救济方式即行政复议与行政诉讼。本文主要对社会保险劳动争议解决机制进行探讨。
　　《劳动争议调解仲裁法》针对社会广泛关注的传统“一调一裁两审”劳动争议解决机制存在的问题进行了机制完善：规定包括社会保险在内的部分劳动争议案件实行有条件的“一裁终局”；延长了申请劳动争议仲裁时效期间；缩短了劳动争议仲裁审理期限；更加合理地分配了举证责任；明确了劳动争议仲裁不收费；充实了劳动争议调解。上述改变一定程度上回应了社会反响强烈的一些问题，但是劳动争议仲裁仍然有别于普通民商事仲裁，由于先裁后审机制的固有缺陷，加之新法并没有涉及社会保险诉讼，现行的社会保险争议解决机制还存在一些问题：
　　1.社会保险争议调解仍然难以发挥作用
　　《劳动法》关于劳动争议调解委员会设立的规定，是一种典型的任意性规范，不具有强制性。多数用人单位没有设立劳动争议调解委员会，极少数用人单位设立的调解委员会也是名存实亡，很少能正常开展工作。《劳动争议调解仲裁法》扩大了劳动争议调解组织的范围，即发生争议后，当事人除向企业劳动争议调解委员会申请调解外，还可以到“依法设立的基层人民调解组织”和“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”去申请调解，但是，对这两类组织的法律地位、机构设置及组织构成都没有作明确的规定，影响了劳动争议调解工作的开展。调解作为一种独立于仲裁和诉讼之外的劳动争议解决机制，仍然很难发挥其应有的作用。
　　2.社会保险劳动争议仲裁制度的缺陷
　　《劳动争议调解仲裁法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。 劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”委员会的组成和地位很难摆脱行政机关对其的干预和影响。一旦用人单位的利益与政府的利益相关联,仲裁委员会和仲裁庭必然会由于政府的不适当干预或影响而站在用人单位的立场上来处理劳动争议,而忽略甚至侵害劳动者的合法权益，影响仲裁裁决的公正；劳动争议仲裁仍然区别于普通民商事仲裁，仲裁前置程序和仲裁员的指定规则限制了当事人的选择权,未充分尊重当事人的意愿。
　　3.有条件的一裁终局模式的缺陷
　　《劳动争议调解仲裁法》在仲裁环节规定社会保险案件实行有条件的“一裁终局”，劳动者维权必须先提请仲裁，只有对劳动争议仲裁委员会不予受理或者逾期未做出决定的或者对仲裁结果不服的，方可向法院起诉，不经劳动仲裁直接向法院起诉的，法院将不予受理。可见该法对于各界诟病已久的先裁后审的劳动争议的处理程序并未有实质性改进。
　　“一裁终局”的设计对双方当事人都赋予了救济渠道，劳动者对仲裁裁决不服的可以提起诉讼，用人单位认为仲裁裁决有误的可以申请撤销。但是实践中，进入司法程序的劳动争议大部分是劳动者不服仲裁裁决提起诉讼，用人单位不服仲裁裁决的情形很少。因此，试图用“一裁终局”将一部分争议阻止在司法程序之外并不太可能。而且，如果用人单位有证据证明仲裁裁决符合第49条规定的情形，则仲裁裁决必然被中级人民法院撤销，用人单位还可能提起诉讼，无疑并没有摆脱传统劳动争议处理程序体制繁杂、期限冗长的困扰。
　　4.社会保险劳动争议诉讼制度的缺失
　　《劳动争议调解仲裁法》对劳动仲裁规定的比较细致，但对于劳动诉讼基本上没有涉及。合理的解释是立法者认为劳动诉讼属于民事诉讼，为确保诉讼制度的一致性，将劳动争议的诉讼部分留待民事诉讼法修订时予以专门规定。立法衔接的不切合和法律的缺失会导致法律制度的不完整，有可能使劳动争议的解决在实践中出现盲点。
　　当前,我国的社会保险劳动争议案件是由民事审判庭依照民事诉讼程序来处理的。诉讼作为解决劳动争议的最权威的法律手段,其严格的程序可以保证劳动争议获得公正的裁判。但是,我们同时应该看到劳动争议与民事争议有着本质区别,且复杂的民事诉讼程序也不能使争议获得及时、有效的解决。法院亦未设立专门的劳动法庭，大多法官只熟悉民商事法律。也无专门的劳动诉讼法，这些都影响了案件审理的效率和质量。
　　进入新世纪之后，我国落实了基本养老保险个人账户；改革了养老金计发办法，加大了个人缴费对养老金待遇的影响；推行了居民基本医疗保险试点；把社会保险条款作为劳动合同的要件之一写入了《劳动合同法》，并规定了违反法律规定的责任。以上做法加大了对职工社会保险权利的维护，有利于社会保险制度的完善和发展。但我们也应看到由于制度调整频繁，劳动力流动加快和社会保险管理繁重等诸多原因，已有或将会出现大量的社会保险争议案件，现有的社会保险争议解决机制已经无法应对社会保险迅猛发展的社会需求。
　　三、社会保险争议解决机制的完善
　　社会保险争议日益增多，争议的解决机制仍然十分复杂，争议解决的效率低下，不能很好的维护当事人的合法权益，基于“有权利必有救济”“迟到的正义非正义”的理论，必须寻求合理的变革，以维护社会正义和社会秩序。由于我国社会保险制度改革采用的是渐进式模式，因此笔者认为，完善我国社会保险争议的解决机制必须以构建“和谐社会”为原则，以现行机制为起点，在充分完善现有机制的基础上进行制度创新：
　　1.充分挖掘调解解决社会保险争议的潜力
　　充分重视调解，其“礼法结合”的处理方式容易被当事人接受，在化解社会矛盾、彻底解决纠纷、促进和谐社会构建，节约司法和社会资源的方面可以大有作为。为更好的解决社会保险争议，有必要在借鉴他国经验的基础上，结合我国调解工作实际，将调解作为处理社会保险争议的前置程序。加强调解的组织建设，可以考虑在社区的社会保障事务所设立调解委员会。社区的社会保障事务所一般要经办一定的社会保险业务，如社会保险关系转移、养老金发放、离退休人员生存情况调查等，对社会保险业务有一定的了解、熟悉社区情况，做社会保险争议调解有很大的优势。调解委员会主任由社会保障所负责人担任、在其主持下，做企业代表与职工代表或个人的工作，促使当事人双方相互协商，互谅互让，达成调解协议。
　　2.改革劳动争议仲裁制度，提高社会保险争议的处理效率
　　实现劳动仲裁向传统民商事仲裁的回归，不再将仲裁作为诉讼的前置程序，即建立“或裁或审，各自终局”的处理模式，对仲裁或诉讼的选择，完全取决于当事人的意愿，选择了仲裁，就不得再向人民法院起诉，仲裁裁决做出后即发生法律效力。且仲裁以仲裁协议为前提。其好处在于：首先，它可以提高效率、节约成本，使双方当事人特别是劳动者的合法权益得到及时有效的保障。其次，可以分流社会保险争议案件，减轻劳动仲裁的压力，强化仲裁员的责任，提高劳动仲裁的权威。再次，符合当事人意思自治原则，既尊重了当事人自愿仲裁原则，又保护了当事人合法诉权，符合国际潮流。最后，它解决了仲裁与诉讼衔接难的问题，避免了重复审理的可能。同时统一仲裁裁决与法院判决的实体法律适用，消除一种争议，两种结果的可能性，避免适用法律混乱。应逐步消除劳动仲裁的官方化、行政化色彩，保持其中立性、权威性和公正性。
　　3.重构社会保险争议诉讼机制
　　前已述及社会保险争议分为劳动争议和行政争议两种,分别按劳动争议和行政争议解决途径解决。就社会保险劳动争议而言,应该考虑到其与一般的民事争议的差异,改变目前社会保险劳动争议案件由民事审判机构审理的现状,可在人民法院设立社会法庭，专门审理社会保险争议案件。社会保险法庭与其他法庭相比，无论在法庭的组成还是诉讼程序上都应有所不同。由于社会保险争议专业性强，审理人员不仅要熟悉社会保险法律，而且还要对经济、医学等知识有所了解。同时健全社会保险争议解决程序规则：一是放宽起诉资格。社会保险权利人只要能够说明自己的权利受到直接或间接的侵害，就可以作为诉讼主体向人民法院起诉；二是简化社会保险诉讼程序，降低诉讼成本，提高办案效率。社会保险权利人一般为弱势群体，简化程序、降低成本、提高效率有利于对权利人权利的保护；三是合理分配举证责任。社会保险专业性强，政策复杂，享受人一般对社会保险具体内容和政策不可能了解十分清楚，争议发生后其很难取证，可考虑在诉讼中采取举证责任倒置的原则。
　　4.建立系统完备的社会保险法律体系
　　改革开放以来，我国对社会保险制度进行了多次改革，颁布了一系列法律，对保障社会保险制度健康运行，维护社会稳定，保障人民生活起到了重要的作用。但从整体上看，中国的社会保险立法仍然十分滞后，很多的问题归根结底都是由法律的失范造成的，应尽快建立系统完备的社会保险法律体系：
　　一是树立适应中国特色社会主义市场经济的社会保险立法理念。
　　二是统筹规划，完善体系。逐步制定统一的、专门的社会保险实体法和程序法，用以统筹国家行政机关制定的法规、地方性法规以及政府规章和政策性文件的价值理念，提高社会保险法制建设的层次性，增加稳定性。
　　三是法律规范要尽力与国际组织的社会保险（争议）规则相适应。中国已加入世界贸易组织，世贸组织作为全球性的经济组织，要求各成员国建立成熟的市场经济体系，而成熟的市场经济体系离不开健全的社会保险体系。中国现行的有关社会保险法律与国际劳工组织的社会保险规则客观上还存在一定的差距，有的甚至同其相冲突，我们在规划和制定社会保险法律规则，特别是社会保险争议解决规则时，要考虑与国际组织规则相适应的问题，不断完善我国的社会保险法律体系。
　　5.在立法中引入侵权救济理念
　　社会保险争议大多是以侵害劳动者社会保险权的面目出现的。按照传统的侵权行为法理论，法律的基本功能是惩罚、吓阻和补偿。惩罚是法律最古老的功能，其目的就是通过惩罚功能让行为人为其不法行为付出代价。惩罚和吓阻“一向被视为民事侵权义务的经典理由”，吓阻功能是通过对不法行为人课以处罚，从而警示其他潜在的不法行为人，达到阻止不法行为的目的。因此，法律对侵权行为的惩罚具有个体性和社会性相结合的特点，通过对个体行为的惩罚，达到一般社会预防的效果。可以说，前者是法律的消极预防目的，而后者才是积极的，也是最主要的目的。法律的补偿功能体现了对权利的实际救济，即补偿受害人因侵权行为所受的损失，使遭受侵害的权利经过法律救济后能恢复到损害行为发生以前的状态。
　　从我国现有的社会保险争议解决立法看，基本上体现了法律的惩罚和吓阻，对社会保险费的征收，维护劳动者的社会保险权起到了积极作用，但法律的补偿功能并未体现。在实务中，我们经常看到用人单位逃避、拖欠、漏缴保费的行为，导致了法定实施范围内的被保险人在遭遇法定保险事故时无法享受保险待遇的严重后果。如患病时无法享受医保待遇；失业后被告知缺少领取失业金的缴费要件等。或者长期缴费的养老保险，用人单位压低缴费基数少缴保费的侵权行为，保险行政一般难以察觉；其导致养老金缩水的后果，要等被保险人退休后才会显现，甚至被保险人可能稀里糊涂就接受了缩水后的养老金，以至于违法和侵权行为始终未被查处；按照目前的规定，即使补缴保费和滞纳金，也无法溯及既往，失去的保险待遇只能通过协商交涉、劳动仲裁、民事诉讼的方式向用人单位追讨，让遭遇风险的被保险人为维护权利而疲于奔命。在所有社会保险项目中，缴费（含缴费年限）都是享受给付的必要前提条件，不缴费者无给付，体现了权利义务的一致性。但是我们也应看到，用人单位的上述行为，通常既违反了征缴管理中的缴费义务，更侵犯了被保险人的合法权益，如果仅采取追缴保费、滞纳金的行政手段，追究的只是行政责任，应当同时建立一种侵权责任追究机制，以补偿被保险人受损的利益。　
参考文献：
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