一、会计监督的职能变化

　　从会计学的观点来看，会计监督是指通过会计工作对本单位经济活动进行的监督，其监督的主体是会计人员，客体则是本单位的经济活动。这反映在原《会计法》中就表现为会计人员代表国家监督所在单位的经济活动。而新《会计法》则把会计监督分为本单位内部会计监督、注册会计师监督以及政府部门监督三种，并在第27条中明确规定了单位内部会计监督制度应当符合的要求，以准则的形式明确了会计处理过程中的职责分割制度、重要事项的决策和执行的程序制度、财产清查制度和内部审计制度。同时规定会计人员在“内部会计监督”中的职责是发现会计账簿记录与实物、款项及有关资料不相符的，按照国家统一的会计制度规定有权处理的，应及时处理；无权处理的，应当立即向单位负责人报告，请求查明原因，做出处理。因此，原来意义上的会计监督已经消失。

　　从制度经济学的观点看，要求会计人员代表国家监督所在单位的经济活动也是不现实的。在制度经济学的理论中，监督者与被监督者应该没有利益关系，监督者在人事上、经济上独立于被监督者，应遵循顺向监督的原则，监督者只能来自于被监督者的上级或同级以及其他独立的第三者。经济控制论认为，会计人员在组织上、经济上依赖于经营者，让会计人员监督其上级-经营者，显然不符合监督者与被监督者分离的原则，也不符合顺向监督的原则。要扭转会计信息失真这一现象，就应健全对会计的约束机制，而不是要求会计来监督经营者，而且从新《会计法》中关于内部会计监督的具体内容来看，对其最为恰当的表述应是“会计控制”而不是“会计监督”。

　　二、会计控制有助于解决会计信息失真问题

　　会计控制是控制主体意志的体现，即控制主体通过各种措施将自己的目标、要求、期望传送给被控制者，以规范和指导其行为。广义的会计控制既包括“会计控制”，又包括“对会计的控制”。“会计控制”是指通过会计工作和利用会计信息对企业生产经营活动所进行的指挥、调节、约束和促进等活动，以使企业实现效益最大化目标：“对会计的控制”则是指对会计工作及其质量所进行的控制，它是对控制者所进行的一种再控制。对于所有者来说，最关心的是其投入资本的安全性和收益性，即实现资本保值、增值目标，这一目标的实现需要有效的会计控制作保证。而会计控制的重要目标之一是保证会计信息的质量，即使会计信息达到真实性、相关性、及时性等质量特征要求。

　　此外，会计控制能够促使企业经营效益最大化目标的实现，而这正是所有者控制企业、控制经营者的目的，并与其价值最大化的根本目标相一致。由此可见，会计控制是保障所有者利益的关键。而对经营者来说，会计控制是其履行受托经营责任、实现企业经营效益最大化目标的重要保证。现代企业的特征之一是经营者和所有者在经济上的联系表现为一种契约关系，受托经营者有义务按照所有者控制企业的要求提供有关会计信息，这是经营者履行受托经济责任之必需。当然，向所有者提供会计信息仅仅是履行受托经济责任的一种形式，其内函必须以真实经营获利作保证，只有经营者切实实现了经营效益最大化的目标，才算履行了受托经济责任，经营者利用会计信息对资金流、物流甚至作业链进行的会计控制过程也就是企业效益最大化经营目标的实现过程。因此，没有会计控制，经营者无法实现经营目标，当然也就谈不上履行受托经济责任了。

　　另外，会计控制能够协调所有者与经营者之间的利益冲突，使控制双方建立起相互信任的关系，从而保证现代企业制度的顺利实施。企业的所有者和经营者处于不对等的控制地位，有不同的控制目标，尤其在信息需求和利用方面存在“不对称性”和“外部性”，借助于会计控制能够起到约束双方行为，并对未来进行合理运筹的作用。会计控制不但能规范经营者行为，而且能促使所有者采取“约束十激励”的科学控制方式，来调动经营者管好企业的积极性，从而使现代企业平衡、稳定地发展。

　　三、从内部控制的发展趋势看内部会计控制

　　在内部控制的发展过程中，大致经历了内部牵制、内部控制制度、内部控制结构与内部控制整体框架等几个不同的阶段。在随后的发展过程中，西方会计审计界研究的重点逐步从一般定义向具体内容深化，并以“内部控制结构”一词取代原有的“内部控制”一词，并且明确规定了内部控制结构的内容：控制环境、会计制度和控制程序。这一思路的转变具有极其重要的意义，为内部控制整体框架的提出打下了良好的基础。首先，正式将内部控制环境纳入内部控制范畴；其次，不再区分会计控制和管理控制，即内部控制应与企业的经营管理过程相结合，它是企业经营过程的一部分，不能凌驾于企业的基本活动之上，它使经营达到预期的效果，并监督企业经营过程的持续进行。

　　在20世纪90年代，美国又提出了内部控制整体框架思想，具体包括控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通及监督。这一思想的提出进一步明确了以下几个事实：①内部控制具有整体性。控制不再是管理的一部分，二者的职能和界限已经模糊。②强调内部控制的目标。目标的设定是管理过程的一个重要部分，虽然它不是内部控制的组成要素，但却是内部控制的先决条件，直接影响到内部控制是否有存在的必要。③信息和沟通的提出进一步强调了内部控制作为一个整体所具有的控制性。它是一个能够发现问题、解决问题、再发现问题、再解决问题的循环往复的过程。由此可以看出，内部控制整体框架思想是在内部控制结构基础上的进一步深化和细化，并更近一步突出了内部控制的整体性和系统性。

　　因此，纵观内部控制的发展，其总的趋势是从分到合，再向分发展。而这两个“分”的含义并不相同，前者是完全割裂了内部控制的整体性，后者则是在明确了内部控制整体性的基础上，根据具体目标的提出来进行目标性的内部控制。

　　由此联系到我国理论界的一些提法，笔者在此提出个人的一些意见。首先，新《会计法》提出企业要建立健全内部控制制度，笔者认为“内部控制制度”这一提法有欠严谨。原因为：①“内部控制制度”一词是描述特定阶段的专有名词，而内部控制已发展至内部控制结构阶段，再提“制度”明显落后于时代。②内部控制本身并不是一种单独的管理制度或管理活动，也不是所有管理制度或管理活动的综合体，当然也不只是一种管理手段、方式或所有管理手段和方法的总和。其实质是针对既定的控制目标，由存在于管理制度或管理活动中的具有调整、检查、制约作用的程序、环节、措施等因素有机地联系在—起而形成的集合。这种由同类因素按照—定标准形成的集合，根据系统论的观点，即为“系统”。而且考虑到内部控制今后的整体化发展趋势，更为恰当的提法应该是“内部控制系统”。其次，内部会计控制的提出并不是相对于管理控制提出的，即并不存在一个与会计控制相对应的管理控制。在内部控制整体框架思想中同时强调了内部控制的分类及目标。内部控制目标分为三类：与营运有关的目标、与财务报告有关的目标以及与法令的遵循有关的目标等。这样的分类高度概括了企业的控制目标，有利于不同的人从不同的视角关注企业内部控制的不同方面。

　　四、建立多层次的现代企业内部会计控制机制

　　企业中存在着所有者与经营者之间的委托代理关系以及经营者内部之间的委托代理关系，这样多层次的现代企业会计控制体制可分为三个层次。

　　第一个层次是所有者对经营者的控制。这一层次的控制是现代企业会计控制的关键。企业经营者直接控制着会计信息的生成和使用，而所有者得到的会计信息只能由经营者来提供。但是由于所有者与经营者缺乏统—的利益，因此，问题的关键在于如何引导经营者的行为，使所有者与经营者的利益趋同。针对这一问题的解决方法就是建立有效的激励与约束机制。激励的方式有很多，利益激励机制、职位消费激励机制、期权激励机制都是可以选择并灵活使用的。约束则重点体现在根据会计控制的要求实行纵向授权制，明确划分董事会和经理等各级管理机构间的职责权限；积极探索外部董事制度，吸收社会上知名人士和专家学者进入董事会，以增加决策的科学性和透明度。

　　第二个层次是出资者的外部控制，包括对经营者以及企业内部会计审计系统的控制。这一控制可通过实施监事会制度来完成。但这种监事会组织制度内部化，无法克服或根治“内部人控制”现象。对此较好的解决办法就是建立和完善外派监事会制度。而从委托代理角度分析出资者的会计控制，我们认为当前应主要研究并解决以下问题：监事会人员组成和高效工作问题；如何依法开展监督检查工作。但从产权理论上讲，所有者对经营者的监督不可能仅停留在事后监督一个环节上，企业的一切经营活动和财务收支必须体现出所有者的意志和利益。新《会计法》从会计控制的角度强化了对企业的经营、财务资金等各项管理工作的事前、事中、事后的全程监督，体现了所有者的意愿，维护了所有者的权益。而如何在监事会监督检查中处理好这些问题，还有待于今后在监督实务中不断摸索完善。

　　第三个层次是企业会计部门对会计人员的会计控制。即直接面向经营者贯彻企业的财务和会计方面的控制制度，也即原来狭义上的“内部控制”。