党内民主是党的生命。坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主，应当从完善党员权利保障制度、党代会制度、党委会制度、党内选举制度、党内监督制度等方面进行，并使这些制度相互连接，协调联动，共同构成一个有机的制度体系。

　　党的十八大报告指出：“党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”[1]十八大报告提“党内民主制度体系”，而不是单纯提“党内民主制度”本身，表明党内民主制度建设已由单项制度突破转向制度的整体建构，这为新形势下提高党内民主制度建设科学化水平指明了方向。党内民主的发展要靠制度来保证，而制度应该是系统的而不是零碎的。从体系中来设置制度，使之常态化、规范化和科学化，只有这样，才能切实推进党内民主。健全党内民主制度体系，应当从完善党员权利保障制度、党代会制度、党委会制度、党内选举制度、党内监督制度等方面进行。

　　一、完善党员权利保障制度

　　党内民主的实质是广大党员当家作主，即党员是党内民主的主体。所谓党员主体地位，就是指广大党员在党内生活及党的实践活动中居于主导的、自由的、决定的地位，主要表现在：广大党员有明确的主体意识，党员主体的民主权利能够得到充分的体现和保障，党员能够在较大程度上实际参与党内事务及党的管理活动，党内事务能够充分体现党员主体意志，党员主体能够自由地选择党的领导成员以及党的建设的各项活动始终以党员为主体来开展等等[2]。党员主体地位的观点是党内民主理论最根本的观点。

　　党员在党内民主中的主体地位，必须要以党章和其他党内法规等法的形式规定下来，这就是党员权利保障制度。长期以来，尽管党章及党内相关法规对党员权利作出了明确规定，但在实际的党内生活和党的实践活动中，仍然存在着知情权不够、参与权不够、选举权失真、监督权弱化等党员民主权利流失的现象。这种现象是由一些党组织及其领导对党员权利的忽视、党员的民主素质不够、制度建设存在缺陷、封建专制主义思想余毒的影响等多种原因造成的。

　　保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，应当从以下几方面入手：一是毫不动摇地坚持以经济建设为中心，增强党内民主发展的物质基础;二是加强宣传教育和培训，提高党员民主素质，增强广大党员的维权意识;三是大力加强制度建设，特别是程序化制度建设，建立党员权利保障的体制机制;四是积极推行党务公开;五是建立和完善刚性的责任追究制度;六是肃清封建专制主义思想残余。

　　二、完善党的代表大会制度

　　党代会是党的权力中心，是党员行使民主权利的最重要场所和最基本载体。党代会制度是实现党内民主的最基本的形式和制度。党代会具有选举、立法、决策、监督等职权，但其权力同样存在流失的现象，主要表现为：党内重大问题往往不是在党代会上讨论决定，而是被全委会、常委会或别的会议取代，有时只是在形式上经过了党代会;党代会只能在几年一度的会期内发挥一定作用，在其闭会期间权力严重流失;党代会同各种与其相关的委员会的权力关系不明确。上述党代会权力流失现象大多与代表大会实行非常任制有关。因此，完善党代会制度的关键在于实行党代会常任制。

　　实行党代会常任制是一个大的系统工程，需要进行一系列配套改革。根据各地试点多年的实践经验，最基本的有以下四项措施：

　　一是恢复实行党代会年会制。党代会能够经常召开，是其发挥作用的基本条件。党代会是党的最高权力机关，享有最高的决策权、最高的监督权、党内法规制订权和人事任免权。然而，由于它五年才召开一次，党章的有关规定难以真正落实，党代会权力严重流失。要彻底解决这一问题，有效办法之一就是恢复实行党代会年会制。

　　二是实行党员代表任期制。实行党代会常任制，除了需要实行年会制之外，还必须实行党员代表任期制。党代表任期制是参照人大代表任期制的。党代表实行任期制后，党代表在党代会闭会期间继续履行权利和职责，继续发挥党代表的作用。

　　三是设立党代会常设机构。所谓“常任制”，是指党代会能够持续不断地行使权力。代表大会年会制在一定程度上解决了这个问题。然而，年会制只能一年召开一次代表大会，不可能一年到头都在开会。因此，在会期外，因为没有组织载体，代表大会无法发挥其作为最高领导机关、决策机关、监督机关的职能和作用，党代表也难以开展活动。所以，在党代会闭会期间，应该有一个能使其继续行使权力的载体。这就要求党代会选举产生一个常设委员会，多少类似人大常委会那样。常设委员会在代表大会闭会期间行使代表大会的重要职能，处理日常事务。

　　四是改革党的领导机构设置。设立党代会常设委员会后，需要对现行的党的领导机构设置进行改革。常设委员会作为党的权力机关，在代表大会闭会期间行使日常决策权;党的委员会作为代表大会的执行机关;保留纪律检查委员会，作为党的纪律监督机关，应该实行垂直领导体制，并扩大其权限。常设委员会、执行委员会、纪律检查委员会都由党代会选举产生，并对党代会负责。在代表大会年会上报告工作，接受监督与质询。三机关人员原则上不应交叉任职。

　　三、完善党的委员会制度

　　党的委员会制度是党内民主制度体系中极其重要的一项基本制度。改革开放以来，党的集体领导制度得到恢复和坚持，党委会制度运行情况总体良好，但也存在两大顽症：一是个人专断，家长制;一是自由主义，各自为政。具体地说，党委会制度存在的问题主要表现为三个方面：一是党委全委会作用还不能充分发挥，二是党委内部的议事和决策机制还不够健全，三是党委票决制还不太完善。改革党委会制度，最主要的是要加强制度建设，使党委会制度的运行民主化、科学化、规范化。

　　一是健全全委会的工作制度和运行机制。党委会一般分为全委会和常委会，全委会在保障党委重大决策民主化、科学化中的作用不可低估。实践证明，党代会的决策，风险较小，但成本很大，而常委会甚至个人的决策，成本较小，但风险很大。因此，全委会的决策似乎成为最佳选择。应通过健全定期召开全委会会议制度和健全常委会向全委会报告工作并接受监督的制度，从而健全全委会的工作制度和运行机制，充分发挥全委会的作用。

　　二是健全党委的议事规则和决策程序。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针，建立和完善党委会内部的议事和决策机制。一方面，党委会应当结合实际对重大事项进行细化和量化，以便明确哪些是需要党委会集体讨论决定的重大问题，而不是随机确定。另一方面，党委会议事必须按照严格的程序进行，议事规程大体包括：确定例会议题和例会时间、严格会议议程、充分发扬民主、选择恰当的表决方式等。

　　三是健全党委票决制。党委票决制是指党委会成员用投票的方式进行决策的制度。在党委会中，一人一票，每个票值相等。健全党委票决制，需要着重解决以下问题：其一要逐步扩大票决制的主体和客体范围。票决制的主体应当由目前的常委会扩大到全委会，票决制的客体应当由目前的重要干部任用扩大到包括“三重一大”的所有问题。其二要不断完善票决制的环节。在投票表决前，应做到充分酝酿;在投票表决过程中，应做到充分讨论，并对票决过程进行全程如实记录;在票决结果出来后，应做到决议公示。其三要探索实行差额票决制。为了提高票决质量，票决拟任人选或拟通过方案应当多元化，而不是单一化，从而使票决做到多中选优，而不是投信任票。其四要加强票决制的配套制度建设。票决制不是党内民主的全部，需要同其他党内民主措施配套进行，比如党组织的考察、民主推荐、民主测评、工作业绩考核、民主评议等。

　　四、完善党内选举制度

　　党内选举是党员行使自己的民主权利，把党内的领导权、决策权、执行权和监督权授予党的各级机关及其领导者的基本形式和途径，是党内民主中最核心的问题。发展党内民主，需要从以下几个方面进一步完善党内选举制度。

　　一是改革党内候选人提名制度。所谓党内候选人是指由特定主体按照一定的程序提名，通过选举后成为领导干部或党代表的人选。在相当长的时期内，党组织和领导干部是提名的主体，特别是领导机关的“一把手”垄断提名权。党内选举中的暗箱操作往往就产生于这个环节。为此，改革党内候选人制度必须明确候选人条件;必须在候选人提名中做到不带框框、不定调子、不授意图;必须按照一定的程序进行;必须建立自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度;必须建立强有力的监督惩戒制度。

　　二是完善差额选举制度并积极稳妥地引入竞选。改革开放以来，党逐渐实行差额选举制度。但是，党内差额选举的幅度、范围和比例还很不够，有待进一步扩大。每个党员都有选举权和被选举权，每个党员都有权成为党代表。因此，当选者产生的最具合法性和最有说服力的方法，就是实行被现代文明实践所验证的民主竞选。竞选有利于选举人对当选者的监督。

　　三是逐步建立党内弹劾罢免制度。弹劾罢免制度是选举制度的自然延伸，是选举制度中不可分割的一部分。任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。逐步建立党内弹劾罢免制度，有利于反腐倡廉和纯洁党的领导干部，有利于增强党的干部队伍新陈代谢和优胜劣汰的能力，有利于保障党员民主权利，又有利于完善党内选举制度。

　　五、完善党内监督制度

　　建立健全党内监督制度，是发展党内民主的内在要求，也是维护党风党纪、反腐防腐的重要手段。由于受诸多因素的影响，现行党内监督制度仍然存在着薄弱环节，主要表现为三个方面：一是党代会的监督职能未能充分发挥;二是党委全委会的监督机制不健全;三是党内专门监督机构与同级党委会的关系没有理顺。因此，建立健全党内监督制度的主要途径，就是要健全和完善已有的监督机构和监督制度，充分发挥这些机构应有的监督作用。

　　一是健全党代会的监督制度，发挥党代会对党委会的监督职能。按照党章，党代会是党的最高领导机关，它有权对由它选举产生的党委会进行监督。这种监督是以权制权，体现了权力监督的普遍法则，具有最高权威性。同时，党代会是党员参与讨论和决定党内重大事务最主要的场所和载体，具有最广泛的代表性，能够最大限度地反映广大党员的意志和要求，因而，党代会的监督也是一种有组织的党员监督，最能体现民主监督的属性。健全党代会的监督制度，加强党代会对党委会的监督职能，可以从实行党代会常任制、实行党代会代表任期制、提高代表对党委领导层监督的时效性、提高党代会的会议质量、扩大党代会的监督权等方面着手。

　　二是健全党委会的监督制度，发挥全委会对常委会的监督职能。健全全委会的工作制度和运行机制，应当采取以下措施：一方面，健全定期召开全委会会议制度。目前，应适当增加全委会的会议次数。中央全委会每年可召开两次例会，省、直辖市全委会每年至少召开三次例会，市县全委会每年至少召开四次例会。这样可以保证全委会能够及时对重大事务进行决策，否则，全委会的决策权就有可能流失到常委会。此外，应不断丰富全委会的会议内容。全委会会议的议题，既可以由常委会提出，也可以由委员、常委联名提出。全委会在对议题审议时，应增加询问、质询、批评、建议等内容，而不仅仅是被动的听取和表态。另一方面，健全常委会向全委会报告工作和接受监督制度。常委会由全委会选举产生，必然要向全委会负责、报告工作并接受监督，但在实际生活中，往往出现全委会对常委会监督不到位的问题，特别是在全委会闭会期间，其监督作用难以发挥。因此，应在全委会对常委会经常性监督上作出具体规定。除了常委会向全委会定期报告工作外，全委会还应每年定期对常委会进行考核，并对常委会成员进行民主测评，促使其更好地履行职责。

　　三是健全纪委会的监督制度，充分发挥纪委会的专门监督职能。党的专门监督机构的地位和职权问题，实质上就是它与同级党的委员会的关系问题。长期以来，党章规定党的专门监督机构在党的委员会领导下工作，这就使之成为党的委员会的一个办事机构，从而难以对党的委员会及其执行机构形成平行的监督和制约。笔者认为，健全纪委会的监督制度，必须调整和理顺各级纪律检查委员会与同级党的委员会之间的关系，加强各级纪律检查委员会对同级党的委员会执行党的路线、方针和政策情况的监督。为此，应对现行党章中的有关规定进行修改，以提升各级纪律检查委员会的地位和规格。

　　在健全党内民主制度体系中，完善党员权利保障制度是基础，完善党代会制度和党委会制度是重点，完善党内选举制度和党内监督制度是关键，只有使这五项制度相互联接，协调联动，共同构成一个有机的制度体系，才能切实推进党内民主。

　　作者：孙功　颜杰峰 来源：安徽理工大学学报·社会科学版 2013年1期